Развитие федеративного государства

5. В федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единства.

В частности государство, как федеративное образование, в качестве составляющих включает в себя различные территориальные образования: административные, автономные и государственные⁷.

Эти административные, автономные и государственные образования представляют собой своеобразные «кирпичики» государственного строительства. При различных формах государственного устройства (унитарной и федеративной) сочетание этих кирпичиков с учетом специфики конкретной страны может отличаться.

По Конституции РФ 1993 года Российская Федерация состоит из государственных образований (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), которые являются ее субъектами и обладают самостоятельной государственной властью (часть 2 статьи 11; часть 1 статьи 66 Конституции РФ).

Субъекты РФ также имеют системное строение, являются подсистемами общей социальной системы (государства в целом) и обладают необходимыми составляющим государственности: территорией, населением и государственной властью.

6. Субъект федерации обладает правом иметь собственную судебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная инстанция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

7. В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъекта федерации. Как правило, собранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности. При этом, разумеется, собственные доходы государственных образований (республик) крайне ограниченны, и субъекты федерации нуждаются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Теоретической основой федерализма является концепция суверенитета народа, выражающаяся в государственном суверенитете.

Суверенитет (от фр. слова - верховная власть, верховенство права) - политико-правовое обоснование и определение приоритетной принадлежности у того или иного субъекта (монарха, народа, государства и его субъектов) независимости и самостоятельности в решении своих внутренних дел и во внешних отношениях. Государственный суверенитет - это независимость государственной власти вовне и ее верховенство внутри страны. Некоторые отступления от этой общей формулировки, попытки ее модернизировать существенного значения не имеют. Другое дело, когда расшифровывается конкретное содержание самих терминов «независимость» и «верховенство» применительно к конструкциям международного и внутреннего (национального) права⁸.

Современные федеративные государства сформировались на основе территориального или национально-территориального деления.

Федерации могут быть договорными, т.е. образованными на основе первоначального договора, заключенного его субъектами, с присоединением к нему новых субъектов, или созданными актами центрального правительства без установления договорных отношений между его субъектами в момент создания.

Вместе с тем вряд ли можно согласиться с классификацией федераций, даваемой В.Н. Лысенко, который подразделяет их на конституционные, договорные и конституционно-договорные (в связи с чем он характеризует Российскую Федерацию как конституционно-договорную). Договор в федерациях (если он заключен) является отправной точкой для образования федерации, так как он фиксирует волю государств-учредителей вступить в федеративные отношения на определенных условиях. Но, когда федерация уже создана, она представляет собой уже единое (пусть и союзное) государство, и тогда основным законом ее существования и функционирования становится конституция, как это признано сейчас для любого (и не только федеративного) государства почти повсеместно (за небольшим исключением). Поэтому создание федерации по договору или без него важно только на начальном этапе для характеристики ее учреждения, а уже в дальнейшем для любой федерации главенствующим правовым актом является конституция. Не случайно практически все существующие договорные федерации в скором времени после их образования принимали конституции либо фактически признавали некие нормы в качестве неписаной конституции.

При этом нормы соответствующего договора могут включаться в конституции таких федераций, но применяются они именно как конституционные, а не как договорные нормы.

Считается также, что суверенность субъектов федерации нашла проявление в передаче в свое время части своих суверенных прав субъектов федерации союзному государству. Однако это не означает, что каждый субъект федерации волен в любое время по своему усмотрению вернуть эти суверенные права, поскольку он уже связан обязательственными отношениями с другими субъектами федерации. Следовательно, в соответствии с таким подходом судьба федерации находится в руках всего народа союзного государства, а не каждого отдельного субъекта федерации, хотя в полной мере суверенитет принадлежит федеративному государству. Конституция России 1993 г. никакого иного суверенитета, кроме суверенитета РФ, не знает (ст. 3, 4, 80).

В 80 - 90-е годы XX в. в отечественной литературе активизировались дискуссии о проблемах федерализма, что было связано с поиском путей реформирования СССР, а впоследствии и Российской Федерации. В дискуссиях был поднят вопрос о симметричности федераций. Под симметричной федерацией понимают союзное государство, в котором все части федерации являются равноправными субъектами федерации, а под асимметричной - федерацию, части которой имеют различный правовой статус.

В России ст. 5 Конституции провозглашает равноправие всех субъектов РФ, но в то же время республики получают ряд дополнительных прав (например, право устанавливать свой государственный язык наряду с государственным языком РФ - ст. 68 Конституции). Да и вообще, предусмотренная ч. 5 ст. 66 Конституции РФ возможность изменения статуса субъекта РФ предполагает, что статусы (т.е. объемы прав и обязанностей) субъектов РФ различны.

По Конституции РФ 1993 г. провозглашается равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти всех субъектов федерации, хотя, как уже отмечалось, разные виды субъектов РФ (республики, области, края и т.д.) обладают различными статусами.

Сегодня можно сказать, что федерализм не подготовлен всем предшествующим развитием нашей страны, не является органическим продуктом этого развития. В отличие, например, от США, Швейцарии, Канады, Австралии, в России федерализм не имеет глубинных корней в политической, экономической, социальной, культурной истории страны и вызван к жизни вполне конкретными, по историческим меркам текущими, преходящими политическими обстоятельствами. Иначе говоря, Россия не выносила, не выстрадала федерализм в ходе своей многовековой истории. И в 1922-м, и в 1992 - 1993 годах она его получила «сверху» как продукт договоренности политических элит страны⁹.

И все же в обозримом будущем именно федеративное устройство российской государственности, его совершенствование должны стать приоритетом государственно-политического развития страны. Проблема России в том, чтобы из квазифедерации создать реальную федерацию, отвечающую реалиям современной России.

В соответствии с общим мнением, представленным в юридической науке и судебной практике, принцип федеративного устройства относится к основополагающим началам Конституции РФ. Однако она не ориентируется на какое-либо сложившееся понятие федерализма.

Несмотря на широкий спектр проявлений и размытые границы федерализма, в его определении утвердились некоторые формулировки, которые ввиду почти единодушного их одобрения могут считаться общепринятыми. Главным признаком этих формулировок является проведение различий между союзным государством и союзом государств. В то время как последний сохраняет международную правосубъектность государств-членов, в союзном государстве ею располагает только федерация. Однако утверждение, что федерация является, таким образом, государственно-правовым, а конфедерация - международно-правовым союзом, касается лишь некоторых аспектов государственных связей. Оно создает представление, что федерация выступает вовне как единое государственное образование, а входящие в него государства-члены в принципе не могут поддерживать никаких международно-правовых отношений с зарубежными властными структурами.

Для отечественной науки актуально изучение опыта государств, осуществляющих переход от классического унитаризма к более децентрализованным и гибким отношениям, эволюционирующим в федеративные. Ведь и в России осуществляется подобный переход.

Именно государства «федералистского решения» (federal solution) убедительно демонстрируют способность создавать адекватную конституционную форму согласования указанных объективных тенденций. Особенно высока потребность в применении принципов, институтов и технологий федерализма «при обустройстве многонационального государства», в котором «основополагающим остается противоречие между стремлением к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций (этнических общностей, государственно-территориальных образований) и обеспечением единства, целостности нации-государства»¹⁰.

Проблема федеративного устройства несколько веков находилась в поле зрения российской демократической мысли. Надо отметить, что данный вопрос прежде всего тесно связывался не только с территориальным устройством, но и с национальной спецификой страны. Однако главной при этом была необходимость децентрализации управления. «Децентрализация, - как подчеркивает Ф.Ф. Кокошкин, - не может служить исключительно только цели национального самоопределения. Децентрализация имеет другие задачи, она вытекает из других потребностей, а именно - перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления их сообразно местным условиям, причем в число этих местных условий национальные особенности могут входить только как составная часть»¹¹

Интересна его мысль не только о том, что Россия, при огромной величине своей и огромном разнообразии своих местных условий, не может удовлетворительно управляться из центра, здесь необходимы не только местная децентрализация управления, но также и децентрализация законодательства, в котором должен быть удовлетворен целый ряд местных потребностей отдельных составных частей России.

Стабильность федерализма есть сбалансированность между централизацией и децентрализацией, между полномочиями центральных властей и полномочиями территориальных органов управления. Периодически этот баланс подвергается испытаниям. Стабильность федеративных государств, их дальнейшее позитивное политическое развитие в XXI в. могут быть обеспечены исключительно при условии сохранения комплексного характера самих федеративных систем. Комплексное содержание федерализма означает, что федерализм как формально декларированный в конституции тип территориально-политического устройства будет объединять три базовых компонента: федерализм как особый тип политической организации общества, как принцип конституционно-правового регулирования и как режим осуществления государственной власти. То есть в конституции федеративных государств все более широко должны включаться положения, направленные на достижение политической интеграции и политической свободы индивидов и социальных групп, на сочетание раздельного управления по вертикали и горизонтали федеративного государства с самоуправлением его составных частей.

1.3 Принципы образования федеративной системы

Следует выделить ряд основополагающих принципов образования, функционирования федеративной системы, с позиции которых следует рассматривать и оценивать любую федерацию, в том числе и Российскую Федерацию:

- добровольное объединение государств или государственных образований в федерацию;

- равноправие субъектов федераций независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала;

- плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами;

- широкие возможности граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;

- соблюдение законности и конституционных прав означает строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношении друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно- политическими органами и организациями.

Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами. Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип.

Практика федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов:

1) принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определение предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

2) принцип совместной компетенции, т.е. установление одного и того же перечня предметов ведения, как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;