Становление и развитие местного самоуправления в условиях федеративного государства

Содержание

Введение

       Тема “Становление и развитие местного самоуправления в условиях федеративного государства” чрезвычайно актуальна как в теоретическом, научном, так и в практическом значении. Сама постановка вопроса говорит о том, что тема не утратила своей актуальности. Об этом из года в год в своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации говорит Президент Российской Федерации.  

В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления, и, стоит особо отметить низкое качество законодательной базы местного самоуправления.

Реформы местного самоуправления, которые были ранее разработаны  и внесены Президентом Российской Федерации в Государственную  Думу соответствующие законопроекты. Но они повторяли и, более того, усугубляли те же самые основные ошибки и упущения, что свойственны действующему Федеральному закону “Об общих принципах местного самоуправления”. 

Прежде всего - это  ошибки теоретико-методологического, конституционного плана, связанные  с реализацией и взаимодействием двух фундаментальных основ конституционного строя России - федерализма и местного самоуправления, являющихся конкретным проявлением универсального принципа демократии.

В Европейской Хартии местного самоуправления говорится, что  защита и укрепление местного самоуправления тесно связаны с принципами демократии и децентрализации власти, на которых основано построение Европы.

Вступив в Совет Европы в 1996 году, Россия взяла на себя высокое  обязательство следовать Европейским  принципам демократии и децентрализации власти. Однако на практике складываются другие тенденции.

Принцип федерализма  закрепленный в статье 1 и раскрытый  в статье 5 Конституции Российской Федерации гласит, что федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, других положениях и в том числе на разграничении предмета ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации оговаривается, что такое разграничение осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В Конституции Российской Федерации и даже намека нет на трехзвенное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным (субъектным) и местным уровнями власти. И это правильно, потому что трехзвенное разграничение – это унитаристская постановка вопроса, это унитаристский подход, свойственный только унитарному государству, когда полномочия власти в стране делятся и распределяются только из одного центра. 

Однако по Конституции  Россия есть федерация и власть в  федеративном государстве должна распределяться между федерацией и ее субъектами, как это справедливо требует Конституция Российской Федерации (статьях 5, 11). 

Но в России обошли собственную Конституцию. 

И какова же нынешняя ситуация? На данный момент можно сказать, что  формально региональные и местные власти практически полностью встроены во властную вертикаль как экономически, так и политически, однако на практике они испытывают на себе противоречивые требования различных ведомственных, в т.ч. контрольных, структур. Налицо негативные процессы эволюции элит», и они напрямую связаны с резким ограничением «вертикальных лифтов» - «возможности карьерного роста определяются не столько способностями, сколько успешным встраиванием в "вертикаль"; отсутствует социальный заказ на ярких, самостоятельных политиков; более того, подобные региональные и местные лидеры активно вытесняются из сферы публичной деятельности».Подавление политического плюрализма приводит к тому, что общество не структурировано в соответствии с идеологическими и политическими программами, тогда как в нем нарастают националистические и популистские протестные настроения.

       В 2011 году с участием Института регионов по поручению премьер-министра Владимира Путина был подготовлен доклад «Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика», его авторы полагают, что «кризис данной системы зашел достаточно далеко» и предлагают пять возможных сценариев изменения ситуации с точки зрения политических механизмов федерализма.

Возможные сценарии развития федерализма  и местного самоуправления

Дискуссия по разграничению  полномочий заставила забыть академический характер споров по вопросам федерализма, которые велись на протяжении нескольких последних лет: под вопросом оказалась сама целесообразность федерализма в России. И в политических, и в научных кругах открыто высказываются мнения о том, что «федерация как тип государственного устройства для России не имманентна. Нельзя считать, что все решено, что выбран уже оптимальный вариант государственного устройства и никаких проблем нет»; «модель федеративных отношений, рожденная определенными политическими соображениями в 1918 году, ничего для России не дала и не даст. Для России достаточно рациональной может быть модель унитарного государства с самостоятельностью мест и автономией национально-территориальных единиц».

Еще более популярна идея формального сохранения конституционного принципа государственного устройства при фактическом выхолащивании сути федеративных отношений. Предлагается, например, детальное федеральное регулирование предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; укрепление вертикали исполнительной власти за счет введения разнообразных регламентов; создание Федеральной контрольной палаты с широкой сетью территориальных органов, в функции которой будет входить даже осуществление контроля на предприятиях торговли и общественного питания и т. п.

В этих условиях позиция  сторонников федерализма приобретает  особое значение. Профессор Л.В. Смирнягин  справедливо отмечает: «Стоит напомнить, что федерализм является абсолютно  неизбежной формой государственного устройства современной России. Странами такого размера (по площади и общественному потенциалу) очень трудно управлять централизованно, в рамках унитарного государства, потому что они почти всегда обладают очень сложной внутренней структурой и ярко выраженными противоречиями между отдельными частями, а также между интересами каждой части и интересами страны в целом. При унитарном управлении эти противоречия приходится насильственно гасить, и разнообразие внутренней структуры превращается в источник опасного политического напряжения. Федерализм же представляет собою инструмент согласования разнородных интересов частей страны и тем самым открывает возможность использовать разнообразие этих частей как мощный дополнительный стимул развития (в частности, благодаря территориальному разделению труда между регионами)».

В отличие от федерализма, существование и целесообразность местного самоуправления под сомнение не ставятся, поскольку в противном  случае потребуется не только изменить российскую Конституцию, но и выйти  из числа стран, ратифицировавших Европейскую хартию о местном самоуправлении, что вызовет негативную реакцию в международном сообществе. Однако почти все политики и многие эксперты ученые de facto считают местное самоуправление третьим (местным) уровнем государственной власти. Объективно этому способствует перегруженность местного самоуправления исполнением государственных полномочий.

Значение местного самоуправления выходит далеко за рамки узко-прагматического  его понимания как системы  местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Этот институт играет не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы. Свидетельство тому – конституционные гарантии местному самоуправлению и, прежде всего, гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти. Уже начался процесс осознания местного самоуправления как основы, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор, а также понимания того, что местное самоуправление - явление общественной жизни, а не государственной власти. И, несмотря на активную критику местного самоуправления с самых разных сторон, представители общественности по большому счету считают его стратегически важным для развития гражданского общества.

Что же касается демократии, то еще Томас Джефферсон утверждал, что федерализм – это территориальная  форма демократии. Сегодня и федерализацию, и укрепление местного самоуправления целесообразно рассматривать как  явления одного порядка в общем контексте развития демократических начал российской государственности. Оба они нужны как способ поддержки общественной самодеятельности граждан во всех уголках нашей страны. Развитие местного самоуправления в демократической России является таким же императивом, как и развитие федерализма. В федеративном государстве развитие местного самоуправления находится в непосредственной зависимости от степени зрелости самого федерализма. Чем выше традиции авторитарности и централизации в государстве, тем более опасным представляется ограничение местного самоуправления.

Итак, мы имеем три  основных понятия: «демократия», «федерализм» и «местное самоуправление» и 5 возможных  сценариев их развития и проявления в российских реалиях, которые представленных в докладе И.В. Стародубровской.

Экспертная группа по обновлению "Стратегии 2020" "Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика" разработала несколько сценариев возможного развития федерализма и местного самоуправления, которые широко обсуждаются экспертным сообществом.

Основное противоречие федеральной политики в отношении  региональных и муниципальных властей  состоит в том, что предъявляются  требования, с одной стороны, к  повышению результативности их деятельности, росту эффективности бюджетных расходов; с другой - к сохранению социальной стабильности любой ценой, максимальному удовлетворению запросов населения, в т. ч. популистскими мерами.

Подобная несбалансированная позиция, ограничение самостоятельности  в расходовании бюджетных средств, отсутствие мандата от населения (не только у региональных, но и все в большей степени у муниципальных руководителей) и мелочный контроль тормозят проведение любых серьезных реформ.

Постоянно воспроизводящиеся, по сути популистские требования сокращения управленческого аппарата и его удешевления, наряду с потерей содержательного компонента деятельности, приводят к оттоку наиболее квалифицированных и творческих кадров из системы власти (отрицательный кадровый отбор), снижению качества управленческой деятельности, усилению коррупции (известно, что наименее коррупционными являются компактные команды высокооплачиваемых и квалифицированных управленцев).

Субнациональные элиты  теряют способность действовать  в интересах развития территорий в результате падения квалификации и искажения мотивации. С другой стороны, тесная связка власти, привилегированной части бизнеса и силовых структур порождает у них стремление и создает предпосылки к реализации узкогрупповых и личных интересов. Негативные процессы эволюции элит напрямую связаны с резким ограничением"вертикальных лифтов", поскольку возможности карьерного роста определяются не столько способностями, сколько успешным "встраиванием" в "вертикаль". Социальный заказ на ярких, самостоятельных политиков отсутствует, более того, подобные региональные и местные лидеры активно вытесняются из сферы публичной деятельности.

Подавление политического  плюрализма приводит к отсутствию в  обществе структурирования в соответствии с идеологическими и политическими программами на фоне роста националистических и популистских протестных настроений.

В целом можно констатировать, что кризис данной системы зашел  достаточно далеко. Он обусловлен не чрезмерной централизацией, которую можно было бы преодолеть развитием децентрализации  и демократических механизмов. Восстановлению реального федерализма и местного самоуправления препятствуют:

• дезорганизация институциональных механизмов функционирования общества (в т. ч. судебной власти); разрушение существовавших и отсутствие новых"правил игры" во власти, бизнесе, обществе в целом; разрыв между формальной и неформальной системами институтов в условиях, когда последние организованы в личных и узкогрупповых интересах элитных сообществ, сформированных на основе тесной связки власти, привилегированной части бизнеса и силовых структур;
• запредельно высокие трансакционные издержки и непредсказуемые результаты любой продуктивной деятельности, включая предпринимательскую;
• деградация элит и неструктурированность общества вокруг позитивных программ в условиях роста протестных настроений и отсутствия возможностей реального выражения мнения населения в рамках существующей институциональной системы;
• сохранение достаточно динамичных сдвигов в структуре расселения: продолжение урбанизации, депопуляция сельской местности, межрегиональная миграция и другие процессы, - что подрывает стабильность территориальных сообществ как базы демократии и определяет специфику их интересов. Ситуация усугубляется тем, что данные процессы не учитываются при принятии управленческих решений;
• слабое развитие гражданского общества и общественных институтов, которые могли бы стать базой и заинтересованной стороной восстановления реального федерализма и местного самоуправления.

В этих условиях совершенствование  отдельных инструментов федеративных отношений, в т. ч. межбюджетных, само по себе вряд ли сможет существенно улучшить ситуацию. В условиях отсутствия "правил игры" в системе в целом оно неизбежно будет нейтрализовано в значительной степени. К тому же оно не направлено на преодоление базовых проблем системы. Так или иначе, первичным должен быть выбор тех политических механизмов, в рамках которых будет происходить восстановление реального федерализма и местного самоуправления. Остальные инструменты следует рассматривать как производные от этого выбора.

Четыре сценария развития

С точки зрения политических механизмов федерализма, возможны следующие  сценарии:

• сохранение статус-кво;
• дальнейшее усиление централизации в политической и экономической сфере; первоочередная активизация процессов демократизации (в т. ч. немедленный возврат к выбору губернаторов) с восстановлением автономии каждого из уровней власти, широкой децентрализацией полномочий и финансов;
• административная децентрализация и восстановление "правил игры" с постепенным возвратом к демократическим механизмам на всех уровнях власти;
• развитие общественных механизмов управления при ограниченной децентрализации и демократизации.