Становление и развитие местного самоуправления в условиях федеративного государства

Сохранение статус-кво и усиление централизации

Первые два сценария: сохранение статус-кво и усиление централизации - достаточно схожи внутренне и отличаются друг от друга преимущественно тем, что в рамках второго формализуются те механизмы "вертикализации", которые при первом сценарии остаются в рамках неформальных институтов (келейный характер выдвижения кандидатов на посты руководителей регионов, назначаемость мэров, подавление свободы слова, доминирование кандидатов партии власти при назначении на любую должность и т. п.).

В рамках работы нашей  экспертной группы по обновлению "Стратегии 2020" "Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика" был предложен вариант усиления централизации с концентрацией возрастающего объема полномочий на уровне федеральных округов и дальнейшим ограничением местного самоуправления.

Для федеральных округов было предложено:

• превращение федеральных округов в единицы административно-политического деления страны;
• наделение округов полномочиями по разработке и реализации программ социально-экономического развития территорий; изменение границ округов с приближением их к границам существовавших в советское время госплановских экономических районов;
• выделение округам как элементам административно-политического деления ресурсов для управления территориями (средств федеральных целевых и других программ, реализующихся на территории округа).

Применительно к муниципальному уровню было предложено:

• обязательность введения института сити-менеджеров для повышения профессионализма управления;
• выборы глав муниципальных образований из состава представительных органов, что даст им возможность сконцентрироваться на программах развития и усилить бюджетный контроль;
• перевод всех счетов муниципальных образований на обслуживание в государственное казначейство;
• изменение административно-политического деления исходя из тенденций развития системы расселения, в т. ч.:

- ликвидация муниципальных  районов и формирование административных  районов (округов), состоящих из  нескольких бывших муниципальных  районов;   
  - принятие новой типологии муниципальных образований, основанной на их роли в экономических процессах развития территории (муниципальные образования федерального, окружного, регионального и муниципального значения), с определением порядка формирования муниципального бюджета и формы управления для каждого типа.

Оба этих сценария фактически продолжают сложившийся политический курс, к которому уже адаптировались и элиты, и население; не добавляют политических рисков; не требуют жесткой институциональной ломки. В то же время в условиях подобного выбора есть риски:

• деградация системы будет расти, а ее способность решать позитивные задачи - еще более снижаться;
• "цена" сохранения статус-кво будет увеличиваться при более чем вероятном сокращении ресурсов для уплаты этой цены;
• продолжится эмиграция из страны наиболее активной, образованной, креативной части населения;
• протестные настроения, в т. ч. националистические, будут нарастать, что может привести к неконтролируемым политическим и социальным последствиям.

Единственным условием, при котором выбор сценария усиления централизации мог бы повысить устойчивость системы, является установление достаточно определенных и понятных "правил игры", которые даже в условиях высоких трансакционных издержек могли бы снизить неопределенность и повысить мотивацию к продуктивной деятельности. Так, международные исследования показывают, что для развития страны более предпочтительна централизация коррупции, чем ее децентрализация. Однако не ясно, какие незадействованные резервы имеет система для того, чтобы осуществить столь фундаментальный сдвиг в рамках сложившейся институциональной матрицы. Поскольку подобная трансформация противоречит интересам значительной части влиятельных "игроков" в рамках элит всех уровней, реализация данного сценария представляется весьма проблематичной.

Сценарий дальнейшего укрепления центральной власти, пожалуй, стоит отнести к весьма крайним с радикальным сценариям возможного развития. Помимо дальнейшего упрепления центральной власти, он предусматривает и изъятие полномочий с мест. Эти цели могут быть достигнуты в частности, путем превращения федеральных округов в единицы административно-политического деления страны, а также ликвидации муниципальных районов и формирования из них административных районов (округов). Как уже было отмечено, близок к этому сценарию вариант сохранения статус-кво. Плюсом этих сценариев авторы считают продолжение сложившегося политического курса, к которому уже адаптировались элиты и население. Но минусы этого сценария довольно весомы и тот факт, что "деградация системы будет нарастать, а ее способность решать позитивные задачи снижаться", продолжится эмиграция "наиболее креативной части населения",а протестные и националистические настроения будут лишь нарастать, ставит под вопрос целесообразность дальнейшего развития в этом направлении.

Сценарий немедленной реальной демократизации

Сценарий немедленной реальной демократизации предполагает, что в  политической сфере: в

• восстанавливаются выборы губернаторов;
• отменяется требование пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне, поддерживается возврат к прямым выборам главы муниципального образования;
• создаются условия для реальной многопартийности, снимаются барьеры для осуществления волеизъявления населения, обеспечения политического плюрализма в органах власти всех уровней;
• восстанавливается реальная свобода средств массовой информации.

Необходимо учитывать, что процессы демократизации могут  дать реальный эффект только при сопровождении перестройкой всей системы федеративных отношений в направлении реальной самостоятельности каждого из уровней власти. Для этого данный сценарий должен включать не только политические процессы, но и поддерживающие их организационные и экономические механизмы. К таковым можно отнести:

• усиление финансовой автономии региональных и местных органов власти, расширение региональной и муниципальной налоговой базы;
• конкретизацию полномочий каждого из уровней власти, минимизацию переданных полномочий и добровольный характер их исполнения регионами и муниципалитетами;
• обеспечение самостоятельности региональной и местной власти в определении целей и механизмов реализации собственной политики, установлении региональных и муниципальных социальных стандартов в сфере своей компетенции;
• снятие ограничений на повышение самостоятельности муниципальных образований и волеизъявление населения в них (в т. ч. ликвидацию барьеров к формированию городских округов в городских поселениях, свободный выбор системы управления в муниципальных образованиях, прекращение насильственного изменения территориальной структуры местного самоуправления при стимулировании добровольных преобразований и т. п.);
• прекращение избыточного контроля "сверху", премещение основного акцента на контроль со стороны регионального и местного сообщества, институтов гражданского общества.

В рамках данного сценария подобные преобразования должны быть осуществлены достаточно быстро и комплексно. В противном случае демократические процессы могут быть восприняты социумом как внешние и не направленные на реальное изменение институциональных отношений, что может дискредитировать их.

Реализация данного  сценария потенциально способна существенно  укрепить федеративные отношения, улучшить качество управления на местах и в  некоторых случаях дать импульс социально-экономическому развитию территорий. В то же время, в нем заложены существенные риски, связанные с упомянутыми ранее деструктивными процессами в рамках элит и общества в целом.

Во-первых, достаточно велика вероятность того, что на многих территориях на волне протестных настроений к власти придут политики популистского и националистического толка, связанные с криминалом лидеры. Это не только не улучшит качество регионального управления, но в краткосрочной перспективе может привести к его дальнейшей деградации. В ряде регионов возможна архаизация управления, не сдерживаемая "модернистскими" усилиями центра.

Во-вторых, усиление субнациональных  властей в условиях несформированности "правил игры", разделяемых основными "игроками", может привести к тому, что вместо ответственной политики стратегии региональных и местных властей сведутся к усилению требований предоставления дополнительных ресурсов от центра, и противостоять им будет весьма сложно. В результате основные усилия будут по-прежнему направлены на перераспределение ресурсов, а не на развитие потенциала территорий. Суть политики останется прежней, могут измениться только доли различных игроков.

В-третьих, возможна активизация  центробежных тенденций на территории страны, особенно со стороны некоторых регионов и макрорегионов.

Этот сценарий представляется наиболее либеральным. По нему в стране необходимо начать немедленную демократизацию: восстановить прямые выборы губернаторов и мэров, автономию каждого из уровней власти, установить широкую децентрализацию полномочий и финансов, свободу СМИ, многопартийность. Фактически в докладе описываются черты политической системы, от которой страна отказалась двенадцать лет назад с приходом на пост президента Владимира Путина. "Реализация данного сценария потенциально способна существенно укрепить федеративные отношения, улучшить качество управления на местах и в некоторых случаях дать импульс социально-экономическому развитию территорий",— говорится в докладе. Но, не стоит забывать и об отрицательных последствиях такого сценария, а среди них авторы, как говорилось выше, называют приход к власти в краткосрочной перспективе политиков популистского и националистического толка, связанных с криминалом лидеров, активизацию центробежных тенденций, политическую торговлю регионов с центром за ресурсы. 
 
Сценарий административной децентрализации и постепенной демократизации

Сценарий административной децентрализации и постепенной  демократизации предполагает, что в рамках сложившейся системы отношений между уровнями власти осуществляется ряд мер, позволяющих установить или рационализировать "правила игры" и в определенной степени обеспечить статусное продвижение представителей элиты в соответствии с их способностями и талантами. Подобные меры сопровождаются ограниченной демократизацией, осуществляющейся в первую очередь на муниципальном уровне. Переход к комплексной демократизации, включая реальную многопартийность и выборность губернаторов, а также формирование фискальной автономии субфедеральных уровней власти, происходит на более поздней стадии.

В качестве мер, условно  названных здесь административной децентрализацией, можно предложить следующие действия:

• ликвидацию федеральных округов как промежуточного уровня власти, не закрепленного в Конституции РФ;
• установление жестких требований к отчетности, введение контрольных процедур и других форм давления на субнациональные власти со стороны федеральных властей;
• ревизию распределения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти с целью минимизации процесса передачи полномочий с последующим установлением по меньшей мере пятилетнего моратория на изменения в данной сфере;
• отказ от административной оценки деятельности региональных органов власти либо ее радикальное упрощение, переориентацию в первую очередь на информационные, а не оценочные функции;
• любом случае - отказ от детерминирования системы оценки деятельности муниципальных образований с федерального уровня;
• повышение устойчивости, гибкости, предсказуемости и прозрачности бюджетно-финансовой системы, усиление финансовой самостоятельности региональных и местных органов власти;
• ужесточение "правил игры" в системе межбюджетных отношений, отказ от не регламентированных жесткими правилами механизмов межбюджетных трансфертов;
• поддержку региональных инициатив, направленных на рационализацию системы расселения, повышение эффективности предоставления социальных услуг, улучшение бизнес-климата, в первую очередь тех, которые связаны с установлением четких "правил игры" на региональном уровне и направлены на получение реального экономического и социального эффекта.

Применительно к муниципальному уровню власти в рамках четвертого сценария осуществляется комплекс мер, предусмотренных в третьем сценарии. Демократизация в данном сценарии начинается с муниципального уровня. Именно в рамках муниципальных выборов может получить выход накопленный в обществе потенциал протестных настроений. Очевидно, что в этих условиях в части муниципалитетов могут осуществиться некоторые из рисков, рассмотренных в третьем сценарии. Издержки данного варианта можно расценить как наименьшую из возможных плату за произошедшие в обществе и власти процессы деградации. Муниципальный уровень является наиболее предпочтительным для восстановления демократических процессов.

Наряду с восстановлением  реальных механизмов выборности требуется  эволюционная корректировка механизмов муниципальной реформы, направленная на расширение возможностей проведения самостоятельной политики в тех муниципальных образованиях, где для этого есть объективные и субъективные предпосылки: сформированное местное сообщество, способность к мобилизации ресурсов и т. п.