Становление и развитие местного самоуправления в условиях федеративного государства

Что касается полноценных  выборов на региональном уровне, то их восстановление происходит в рамках следующего политического цикла, когда новая институциональная среда в основном сформирована, а "навес" протестных настроений частично снят.

По сравнению с третьим  сценарием данный сценарий обладает определенными потенциальными преимуществами. Во-первых, он более постепенен и  позволяет системе адаптироваться к новым условиям шаг за шагом. Во-вторых, он более управляем, имеется возможность влиять на темпы и глубину реформ в зависимости от складывающихся внутренних и внешних условий, вовремя корректировать ошибки. В-третьих, несмотря на заложенный в нем конфликтный потенциал, он в меньшей мере формирует угрозу целостности государства.

В то же время данный сценарий не свободен от существенных рисков. С  одной стороны, возникает вопрос о субъекте, заинтересованном в его  реализации. Для того чтобы существующая элита взяла на себя ответственность за подобные преобразования, существенно меняющие"правила игры" в обществе в направлении ущемления ее собственных краткосрочных узкогрупповых интересов, ее мотивация должна кардинально поменяться. Если фундаментальные изменения не произойдут, четвертый сценарий может выродиться в чисто бюрократический процесс, носящий декоративный характер и фактически маскирующий продолжение сценария сохранения статус-кво со всеми свойственными ему рисками. С другой стороны, существует опасность, что в рамках четвертого сценария реализуется значительная часть рисков третьего сценария без его преимуществ, и это заставит заплатить еще большую цену за преобразования и породит еще более серьезное социальное напряжение, чем при реализации третьего сценария.

Этот сценарий более мягкий, либеральный и предлагает постепенное раскручивание гаек — отмену федеральных округов, перераспределение полномочий от центра к регионам с последующим пятилетним мораторием на пересмотр, отказ от системы оценки региональных властей из центра и не регламентированных жесткими правилами механизмов межбюджетных трансфертов, начало демократизации с муниципального уровня. Выборы на региональном уровне предлагается вернуть в рамках следующего федерального цикла. В рамках этого сценария авторы предлагают рассматривать социальный конфликт как необходимую плату за проведение преобразований. Слишком много людей, которые отводят стабильности и уверенности в завтрашнем дне огромное значение, это и неудивительно, ведь, как гласит поговорка «лучше синица в руках, чем журавль в небе» по этому принципу живет большинство, но, если риски оправданы, то не стоит опасаться критики и застывать на месте, ни одни существенные реформы не проводились в условиях единодушного согласия. 

Пятый сценарий - создание коалиций развития

Признание ключевой роли элит в процессе проведения преобразований заставило участников экспертной группы искать способы воздействия на этот фактор. В результате был предложен еще один, пятый сценарий, который ориентирован на создание коалиций развития, способных оказывать давление на функционирование институтов в пользу публичного блага. Он базируется на развитии общественных механизмов управления при ограниченной децентрализации и политической демократизации. В рамках данного сценария предлагается следующая система мер:

• формирование политики, нацеленной на расширение публичной сферы и вовлечение общественных сил в решение задач развития страны, в т. ч.:

- укрепление федеральных  округов как промежуточного звена федеральной власти, способного осуществлять контроль за соблюдением прав местных сообществ в их отношениях с региональным и федеральным уровнями управления, включая контроль за реализацией макрорегиональных проектов;   
  - расширение полномочий региональных общественных палат и общественных советов городов в отношении общественного контроля над работой властей, включая судебную ветвь власти;  
  - всемерная поддержка обществ потребителей, укрепление их позиций в борьбе с монополизмом торговых сетей и других монопольных структур;  
  - использование альтернативной военной службы для решения задачи массированного оздоровления окружающей среды;

• реорганизация системы финансирования регионов и муниципалитетов из федерального бюджета с переходом от так называемых целевых программ (по факту таковыми не являющихся) к проектному режиму управления территориальным развитием, осуществляемому преимущественно через механизм целевых фондов; развитие системы грантов по конкурсным проектам при усилении общественного контроля за процессами присуждения грантов;
• расширение публичности при назначении руководителей субъектов РФ. При сохранении существующего порядка наделения полномочиями руководителей субъектов РФ важно повысить содержательную конкурентную компоненту соответствующих процедур, включая "праймериз" в политических партиях, обладающих в регионе большинством, с публичным предъявлением программ кандидатов в СМИ, теледебатами и консультациями с общественными институтами. Повторное внесение кандидатур на пост руководителя региона должно быть доказательно мотивировано положительной оценкой предыдущей деятельности в глазах населения, общественных палат и ассоциаций; законодательных органов региона; независимых экспертов;
• приведение территориальной политики в соответствие с реалиями, сложившимися за последние два десятилетия. Восстановление стратегического планирования на федеральном уровне, отталкивающегося от динамики расселения и внутренней миграции в стране.

В рамках данного сценария предполагается, что реальная демократизация на уровне муниципальных образований осуществляется дифференцированно. Принципиально важно принимать во внимание качественное различие возможностей местного самоуправления (далее - МСУ) в зависимости от численности населения.

Предполагается осуществить  следующие меры институциональной  поддержки на муниципальном уровне:

• обеспечить защиту лидеров местного самоуправления и местных предпринимателей, реализующих проекты развития, от произвола "силовой бюрократии" (основная роль отводится окружному уровню власти);
• отказаться от большинства поправок, внесенных в Федеральный закон № 131-ФЗ за последние пять лет, и прежде всего тех, что нагружают МСУ дополнительными мандатами;
• освободить МСУ от гигантской отчетности, восстановив в течение нескольких лет службу муниципальной статистики Росстата;
• заместить множество дробных показателей, не складывающихся в "профиль" муниципального образования, ограниченным числом качественных индикаторов состояния среды обитания и человеческого капитала. К позитивным последствиям реализации данного сценария можно отнести следующие.

Во-первых, усиление общественного участия и публичного характера политики может привести к появлению новых лидеров, способных оздоровить состояние региональных и местных элит.

Во-вторых, не только постепенный, но и дифференцированный подход к  развитию демократизации при его последовательной реализации способен уменьшить риски снижения качества муниципального управления.

В-третьих, более полное соотнесение принимаемых решений  с реалиями способно снизить издержки централизации для субнациональных уровней власти.

Риски реализации данного сценария также достаточно высоки. Ставя задачу переформатирования элит, он фактически изначально предъявляет еще более высокие требования к нацеленности элиты на долгосрочные преобразования, чем четвертый сценарий. При этом он не предполагает задействование резервов, связанных с повышением самостоятельности региональной и муниципальной власти, и нацелен на достаточно ограниченное использование резервов демократизации. Переформатирование элит предполагается осуществлять преимущественно"сверху" поэтому неудивительно, что часть мер пятого сценария совпадает со вторым. В результате риски, обозначенные в рамках четвертого сценария, здесь носят еще более острый характер, вероятность вырождения подобной политики в чисто бюрократическую игру еще выше.

Кроме того, в рамках данного  сценария предполагается использовать ряд институциональных инструментов (в частности, в финансовой сфере), которые ранее не использовались на практике, их эффективность ничем не подтверждена, а издержки внедрения могут быть значительны.

Проанализировав баланс преимуществ и рисков по каждому  сценарию, большая часть участвовавших  в обсуждении экспертов высказалась  за более глубокую проработку третьего сценария - немедленной демократизации и широкой децентрализации и четвертого сценария - административной децентрализации с постепенным возвратом к демократическим механизмам на всех уровнях власти.

Заключение

Так каким же должно быть решение проблемы? Может, стоит вернуться  к традиционной схеме регулирования  и контроля «сверху»?

Действительно, сегодня  институты федерализма и местного самоуправления переживают «болезни роста». Их системные проблемы вытекают прежде всего из исторически сложившейся  слабости гражданского общества и, как  следствие, пассивности граждан, дефицита ответственности за ситуацию на местах. Невыстроенность отношений между уровнями государственной власти и местным самоуправлением приводит к несоответствию принимаемых «наверху» решений реальным потребностям населения, с одной стороны, и недостаточному развитию механизмов, «транслирующих» правильные решения сверху вниз, – с другой. Отсюда попытки достроить «вертикаль власти» вплоть до местного уровня, расширить контрольные функции центра.

На первый взгляд, кажется, что это позволит разрешить многочисленные кризисные ситуации и обеспечить управляемость, единство правового и экономического пространства. Возможно, в отдельных случаях действительно повысится управляемость. Однако эффект будет краткосрочным. Централизация резко увеличивает организационно-управленческие риски и снижает гибкость реагирования на сложные экономические и политические процессы. Реальные изменения возможны, когда формируется система контроля и ответственности не со стороны центра, а со стороны местных сообществ.

«Централизаторские» решения консервируют сложившуюся ситуацию и не дают шансов для системных изменений. Несовершенства и даже злоупотребления при становлении федерализма и местного самоуправления не есть аргумент против самих этих институтов в их стратегическом значении – так же как мошеннические действия некоторых бизнесменов не есть аргумент против рыночной экономики, а злоупотребления в СМИ не есть аргумент против свободы слова.

В современных условиях глобальной конкуренции централизация  регулирования не позволит обеспечить ни эффективность управления внутри страны, ни тем более конкурентоспособность России на мировой арене.

Разнообразие  и баланс интересов – источник эффективной власти

В столь крупной стране, как наша, с разнообразием надо не бороться, а умело использовать его. Именно поэтому так важны федерализм и местное самоуправление, которые, по своей сути, являются способом политического использования разнообразия.

Во главу угла сегодня  должен быть поставлен вопрос о создании целостной системы, позволяющей  обеспечить реальный баланс между централизацией и децентрализацией, превращающей культурное разнообразие и экономические особенности территорий в источник эффективной власти. Ключ к единству страны – не в централизованном регулировании и контроле, а в позитивном согласовании общенационального интереса с региональными и местными интересами.

В целом представляется стратегически необходимым переходить к разграничению полномочий на принципах  реальной децентрализации, когда не только исполнительно-распорядительные, но и регулятивные и контрольные функции реализуются на том уровне, где механизм принятия решений работает наиболее эффективно (на уровне местного самоуправления, на уровне субъекта Российской Федерации, на федеральном уровне). Для  ряда предметов ведения и сфер общественных отношений необходимо также найти наилучшее сочетание централизации и деконцентрации. 

Именно тогда сможет проявиться огромный потенциал местного самоуправления, которое имеет особый статус в построении новой системы  отношений между обществом и  государством и которое задумывалось в России как стратегический, долгосрочный инструмент развития гражданского общества, как среда формирования общественного договора. Именно поэтому наиболее целесообразным мне представляется предпоследний - 4-ый сценарий развития административной децентрализации и постепенной демократизации. Он наиболее мягкий, либеральный и следование ему не будет сопровождаться чересчур болезненной грядой потрясений. Демократизация должна начинаться именно с муниципального уровня, только в этом случае накопленный потенциал сможет найти выход, и все разнообразие, характерное для России, найдет позитивное проявление в регионах. Москва не является в этом случае исключением. Являясь городом федерального значения с многомиллионным населением, она должна сполна использовать потенциал своих жителей и их инициативу, что, однако, затруднено при нынешних порядках. Каждый округ, район и муниципальное образование города сродни регионам России – своеобразны и уникальны по составу, проявлению в различных сферах общественной жизни общества, своей истории, оттого попытки сровнять их всех под одну гребенку приносят лишь деструктивность и бездействие со стороны жителей. Четвертый сценарий в некоторых аспектах схож с третьим, однако обладает рядом существенных преимуществ, как-то: он постепенный и дает время на адаптацию к происходящим изменениям, в силу своей поэтапности и последовательности более управляем и представляет наименьшую угрозу целостности государства. Эти особенности, по моему мнению, довольно весомы, т.к. цель должна быть не только достигнута, а достигнута с наименьшими потерями.