Развитие федеративного государства

3) принцип трех сфер полномочий, который предполагает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

Следует обратить внимание на то, что в практике некоторых федеративных государств (например, России) появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий. Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции.

Для функционирования федерации в ее новых формах должно быть осуществлено четкое распределение полномочий между федерацией и ее субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказываются целостность и единство государства.

Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добровольным. Отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федераций в целом. Иными словами, принцип наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение.

Федерализм преследует много целей, но все же главная из них - всестороннее обеспечение процесса свободного развития различных национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан¹².

2. Федеративные отношения в Российской Федерации

2.1 Сущность федеративных отношений в Российском государстве

Субъекты федерации вступают в различные общественные отношения как между собой, так и с самой федеративной системой. Среди этих многочисленных связей и отношений представляется необходимым выделить специфические именно для федеративного государства¹³. Представляется возможным выделить две группы таких связей и отношений.

Федеративные правоотношения, под которыми понимаются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие между Российской Федерацией и ее субъектами (их органами государственной власти) по поводу разделения государственной власти. Данные отношения, объединяющие субъектов федерации в федеративное государство, представляются исходными, базовыми в структуре федеративной системы, на основе которых формируются все остальные системные связи и отношения.

В договорных (конституционно-договорных) федерациях федеративные правоотношения формируются по схеме «снизу вверх». Они соединяют субъектов между собой «по горизонтали» и в качестве результирующего «вертикального вектора» с федеративной системой в целом.

В конституционных федерациях, которые создаются на основе конституции путем децентрализации унитарного государства («сверху вниз»), субъекты не связаны между собой напрямую системообразующими связями. Они объединены в единое целое через федеральный центр посредством так называемого звездного типа связей. При этом центральное звено (федерация) одновременно связано со всеми элементами системы (субъектами федерации), зависящими от него, но не зависящими непосредственно друг от друга. При этом достигается весьма тесная связь элементов между собой посредством их связи через центральное звено. Именно данный тип федеративных отношений характерен для Российской Федерации.

«Функционально-компетенционная» структура федеративной системы, образуемая федеративными правоотношениями, не исчерпывает всех системных связей и отношений. На основе такого «разделения труда» по осуществлению государственных задач и функций возникают правоотношения по государственному управлению федеративной системой в рамках компетенции, разграниченной между различными уровнями государственной власти¹⁴.

Необходимо отметить, что в данном случае государственное управление понимается в широком значении как направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства, осуществляемая всеми уровнями и ветвями государственной власти и несводимая к административной, исполнительно-распорядительной деятельности¹⁵. По этой причине в рамках государственного управления возникают как конституционные, так и административные правоотношения.

В процессе становления российской государственности происходит дифференциация федеративной системы, усложнение внутреннего строения, формирование государственных образований как субъектов Российской Федерации, детальное разграничение компетенции между федеральным центром и регионами. Такая дифференциация, выступающая как разделение государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, приводит к более четкому «разделению труда» по осуществлению государственных задач и функций, а следовательно, к увеличению взаимозависимости субъектов Федерации и федеративной системы, способствует объединению частей в единое целое. Центростремительные особенности социальной дифференциации, способствующие укреплению социального организма, отмечались многими исследователями, начиная с Г. Спенсера, О. Конта, Э. Дюркгейма. Именно в этом как раз и проявляется объединяющее, системообразующее начало федеративных отношений.

Вместе с тем в процессе дифференциации части приобретают определенные степени свободы, относительную самостоятельность от целого. Так, Конституция РФ устанавливает широкие правовые возможности субъектов РФ. Вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции РФ). В области их исключительной компетенции при коллизии с федеральными законами действуют нормативные правовые акты субъекта РФ (часть шестая статьи 76 Конституции РФ). Увеличение самостоятельности регионов в процессе дальнейшей государственно-правовой дифференциации способствует возникновению условий для ослабления государственного единства. Такие противоположные, центробежные особенности процессов дифференциации обусловливают необходимость целенаправленных интеграционных воздействий на федеративную систему.

В этой связи в качестве основного противоречия, которое пронизывает все уровни социальной системы, в макросоциологии выделяют «противоречие между дифференциацией и интеграцией». В федеративных отношениях оно выступает как противоречие между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения государственной власти (дифференциация) и единства (интеграция) Российской Федерации, которое в конституционно-правовой действительности проявляется в различных разновидностях. В исследованиях В.А. Черепанова выделены два основных противоречия российской федеративной системы:

- противоречие между государственным суверенитетом Российской Федерации и самостоятельностью ее субъектов;

- противоречие между конституционным равноправием субъектов РФ и их фактическим неравенством¹⁶.

Данные противоречия тесно взаимосвязаны между собой как разновидности общего противоречия между федеративной системой и составляющими ее субъектами и образуют единую социальную проблему, требующую научной проработки и адекватного разрешения в конституционной практике¹⁷.

В теории российского федерализма динамика федеративной системы рассматривается как результат действия двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации, рациональное сочетание которых приводит к единству и устойчивости федеративного государства¹⁸. Централизация государственной власти нередко считается важнейшим (приоритетным, единственным) способом интеграции Российской Федерации, обеспечивающим достижение государственного единства. «Полагаем, что лишь федерация с «идеей унитаризма внутри» - путь, который способен вывести Россию из хаоса переходных общественных отношений», - считает, например, И.В. Левакин в монографическом исследовании проблемы государственного единства в Российской Федерации¹⁹. При сопоставлении данного подхода с выделенными выше процессами дифференциации и интеграции выясняется следующее.

Во-первых, государственно-правовая дифференциация в федеративной системе (разделение государственной власти) может осуществляться на основе противоположных принципов централизации и субсидиарности.

Во-вторых, усиление централизации государственной власти не всегда способствует интеграции социальной системы. Вряд ли обоснованно, например, говорить о единстве тоталитарного государства с присущей ему максимальной централизацией государственной власти. В этой связи нуждаются в разграничении нередко отождествляемые понятия: «единство государственной власти» и «государственное единство», понимаемое как единство, интегрированность социальной системы.

В-третьих, значительная децентрализация государственной власти, как показывает опыт развития зарубежных федераций, не всегда приводит к ослаблению государственного единства. Федеративной системой как целостным социальным организмом выработаны интеграционные механизмы, обеспечивающие единство при значительной децентрализации, без использования которых и централизация государственной власти не приводит к социальной интеграции. В качестве таких интеграционных механизмов в научных исследованиях выделяются, например:

- достижение социальной солидарности (А.С. Ященко)²⁰;

- нормативный порядок, состоящий из морально-этических норм социальных коллективов и формального права, устанавливаемого государством (Т. Парсонс). Стабильность и интеграция достигаются при их соответствии друг другу, достижении нормативного и ценностного консенсуса между различными социальными общностями, образующими в своей совокупности социальную систему²¹;

- доверие общества к формальному праву, которое в этой связи должно отвечать требованиям справедливости и крепить доверие в социальной системе (А.Н. Кокотов)²².

Таким образом, централизация государственной власти сама по себе не является интеграционным механизмом, а соответственно, и децентрализация не выступает в отдельности дезинтеграционным механизмом. Свое позитивное интегрирующее назначение эти противоположные тенденции находят лишь в рамках общего интеграционного механизма достижения солидарности и согласия в федеративной системе, который можно сформулировать следующим образом: «Разделение государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами должно быть основано на согласии между ними по поводу такого разделения и солидарности в их соблюдении».

2.2 Проблемы реформирования федеративных отношений в России

Как было выявлено ранее Россия является государством с глубокими традициями унитаризма. Реформа государственного устройства в направлении установления подлинно федеративных отношений, начавшаяся 15 лет назад, все еще продолжается. К сожалению, заложенная в Конституции РФ 1993 г. нормативная модель федерализма на практике претерпела значительные изменения.

Целью очередной реформы российской федеративной системы, начавшейся в 2000 г., является удержание государства в рамках управляемой системы, укрепление единства РФ, борьба с терроризмом и коррупцией²³.

Выделим ряд мер по укреплению федеральной власти:

а) создание федеральных округов и введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;

б) новый порядок формирования Совета Федерации;

в) принятие в 2000 г. изменений к Закону 1999 г. об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, предоставляющих Президенту РФ возможность отрешения от должности и смещения региональных руководителей в случае принятия ими решений, которые нарушают федеральную Конституцию или федеральные законы, либо отказа исполнять федеральное законодательство или судебные решения, либо признания их виновными в совершении преступлений. В Постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ признал, что эти изменения не противоречат Конституции РФ²⁴. Конституционный Суд РФ заявил, что обязанности Российской Федерации и субъектов РФ должны быть сбалансированными. Федеральное воздействие должно быть соразмерным, и Президент РФ как гарант Конституции должен следить за тем, чтобы субъекты РФ соблюдали Конституцию РФ и федеральные законы;

г) учреждение консультативного Государственного совета;

д) изменение в декабре 2004 г. порядка формирования глав субъектов РФ в направлении его избрания не народом, а законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Здесь следует также отметить, что после вступления в силу Конституции РФ и до 1995 г. губернаторы назначались.

Все эти, а также некоторые другие изменения позволяют сделать вывод о направленности реформы федерализма в сторону усиления централизации.

Хотелось бы остановиться на чрезвычайно важной для России законодательной инициативе, реализованной в форме принятого Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»²⁵.

На своем 61-м пленарном заседании 3 - 4 декабря 2004 г. Комиссия Совета Европы «За демократию через право» (Венецианская комиссия) приняла правовое заключение на проект указанного Закона.

Целью экспертизы являлось соответствие этих изменений европейским стандартам, применимым к федеративным государствам.