Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации

Необходимо также отметить, что вопрос разграничения компетенции в любой публично-правовой системе является одним из наиболее проблемных. Особенно актуально это применительно к системе муниципальной власти, так как данная публично-правовая система и соот­ветствующий ей правовой институт обладают значительной новизной своего правового содержа­ния. В сравнительно недавнем прошлом публич­но-правовой феномен "муниципальная власть" совсем не исследовался в правовой теории, так как система местного самоуправления, которая обусловила появление муниципальной власти, са­ма отличается значительной новизной.

Сущность проблемы разграничения компетен­ции в системе муниципальной власти состоит в том, что в муниципальных образованиях сегодня функционируют два равнозначных публично-властных субъекта, наделенных муниципально - властными полномочиями. В качестве таких субъектов следует выделить главу муниципаль­ного образования и местный представительный орган. В настоящее время ключевыми направления­ми деятельности муниципальной власти являются нормотворчество, правоприменение, контроль за правоприменением и представительство интере­сов местного населения. В связи со сказанным, по нашему мнению, внимание следует акцентиро­вать на следующих функциях, реализуемых орга­нами системы муниципальной власти.

Во-первых, следует выделить нормотворческую функцию. Содержание указанной функции, связанной с установлением муниципальных юри­дических норм, обусловливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме соответствующих субъектов, устанавливающих юридические нормы, являющиеся общеобяза­тельными для исполнения общественных отно­шений всеми субъектами на местах.

Касаясь нормотворческой функции, можно отметить, что в современной схеме осуществле­ния местного самоуправления нормотворчеством занимается глава муниципального образования, издающий постановления, содержащие муниципально - правовые нормы. К примеру, в соответст­вии с ч. 3 ст. 26 Устава муниципального образова­ния "Город Алапаевск" Свердловской области, утвержденного решением Думы муниципального образования "Город Алапаевск" от 4 июля 1997 г., акты главы муниципального образования "Город Алапаевск", принятые в пределах его компетен­ции, обязательны для исполнения всеми располо­женными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от подчиненности и форм собственности, а также должностными ли­цами и гражданами. Здесь необходимо уточнить, что в процессе своей деятельности глава муници­пального образования издает не только постанов­ления, но и распоряжения. В научной литературе имеется мнение, что к нормативно-правовым ак­там главы муниципального образования (актам, содержащим юридические нормы) относятся рас­поряжения главы муниципального образования.[1]

По нашему мнению, указанное суждение не является бесспорным, так как если принять во внимание тот факт, что традиционно в теории права нормативный акт определяется как "офи­циальный документ, содержащий юридические нормы"[2] ("узаконенные правила поведения об­щего характера, т.е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев")[1], то рас­поряжения главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат гла­вы муниципального образования), не содержат правил поведения общего характера (юридичес­ких норм), но являются индивидуально-ориенти­рованными, организационно-распорядительными предписаниями индивидуализированного харак­тера.

Полагаем, что распоряжения главы муници­пального образования, не содержащие юридичес­ких норм, не могут быть признаны нормативно-правовыми актами, а являются правопримени­тельными документами, представляющими собой правовые акты муниципального высшего выбор­ного должностного лица, "изданные на основании юридических фактов и юридических норм, опре­деляющие права, обязанности и меру юридичес­кой ответственности конкретных лиц".[2]

Применительно к нормотворческой функции в системе местного самоуправления следует отме­тить тот факт, что кроме главы муниципального образования в системе муниципальной власти нормотворчеством также занимается и местный представительный орган, принимающий реше­ния, обязательные для исполнения всеми субъек­тами местных общественных отношений. К при­меру, в соответствии со ст. 42 Устава муниципаль­ного образования "Город Миасс" Челябинской области, принятого решением Миасского город­ского совета депутатов от 8 февраля 2001 г., пол­номочия по решению вопросов городского значе­ния Совет реализует путем принятия решений, которые в соответствии со ст. 133 указанного Ус­тава являются обязательными для исполнения всеми расположенными на территории города ор­ганизациями, общественными объединениями, а также органами местного самоуправления в са­мом городе и гражданами.

Второй функцией, которая реализуется в сис­теме муниципальной власти, является правопри­менительная (исполнительно-распорядительная) функция. Ее содержание обусловливает необхо­димость выделения в муниципальном властном механизме органов и должностных лиц, обеспе­чивающих практическую реализацию требова­ний, содержащихся в системе муниципальных нормативных актов. По нашему мнению, в рам­ках правоприменительной функции можно выде­лить две производные функции:

1) Исполнительская функция, которая заклю­чается в непосредственном, буквальном исполне­нии требований юридических норм.

2)  Распорядительская функция, связанная с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в территориальных пре­делах муниципального образования.

Если же проследить за реализацией правопри­менительной функции на современном этапе, то нетрудно заметить, что в системе местного само­управления глава муниципального образования и аппарат, подчиненный ему, претворяют в жизнь требования, содержащиеся в муниципальных нормах, и распоряжаются материальными и фи­нансовыми ресурсами, имеющимися на террито­рии соответствующего муниципального образо­вания.

Но и местный представительный орган также в процессе своего функционирования занимается претворением в жизнь требований муниципаль­ных юридических норм (например, при организа­ции местных выборов) и распоряжается материаль­ными и финансовыми средствами, имеющимися в территориальных пределах соответствующего муниципального образования (к примеру, при осуществлении секвестирования местного бюд­жета).

С учетом вышеуказанных фактов можно сде­лать вывод о том, что правоприменительную функцию на территории муниципального образо­вания осуществляют как глава муниципального образования, так и местный представительный орган. Поэтому, если подходить к терминологии муниципального права с формально-юридичес­ких позиций, то исполнительно-распорядитель­ными субъектами в области местного самоуправ­ления следует считать как главу муниципального образования, так и местный представительный орган.

Третью функцию, которая реализуется в сис­теме муниципальной власти, составляет предста­вительская функция. Содержание представитель­ской функции заключается в представительстве интересов местного населения, которое в первую очередь осуществляет местный представитель­ный орган, состоящий из депутатов, избираемых местным населением и представляющих интере­сы местного населения. К примеру, в Уставе му­ниципального образования "Город Алапаевск" Свердловской области представительный орган местного самоуправления прямо определяется как выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы на­селения и принимать от его имени решения, дей­ствующие на территории муниципального обра­зования[1]. Однако в системе муниципальной вла­сти имеется еще один субъект, который реализует указанную функцию. Этим субъектом является глава муниципального образования, ко­торый избирается местным населением и  также представляет его интересы.

Следует отметить, что традиционно в теории муниципального права в правовом положении главы муниципального образования не отражает­ся его представительская функция. Однако, если попытаться осмыслить соотношение представи­тельного мандата главы муниципального образо­вания и совокупности представительных манда­тов всех депутатов, входящих в представитель­ный орган, то можно сделать заключение, что по своей представительской значимости мандат гла­вы муниципального образования, избираемого всем местным населением, равен только едино­гласному волеизъявлению всех депутатов мест­ного представительного органа, избираемых по определенным округам. В связи с большой пред­ставительской значимостью главы муниципаль­ного образования непонятно, почему данный ас­пект его правового положения более четко не выделяется в уставах муниципальных образо­ваний.

Четвертую функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, следует обозна­чить как контрольную функцию. Реализация кон­трольной функции предполагает определенное подчиненное положение контролируемого субъ­екта местной жизни в отношении контролирующего субъекта. Содержательную сторону кон­трольной функции составляют два следующих момента:

1) контроль за деятельностью муниципальных учреждений, находящихся в вертикальном подчи­нении по отношению к контролирующему субъ­екту;

2)  контроль деятельности различных юриди­ческих и физических лиц, действующих на терри­тории муниципального образования, предполага­ющий возможность контролирующего субъекта самостоятельно применять меры юридической ответственности к лицам, не соблюдающим тре­бования юридических норм.

Исходя из анализа накопленной практики ме­стного самоуправления, можно сделать вывод о том, что в настоящее время функцию контроля в системе муниципальной власти осуществляют:

а)  местный представительный орган, контро­лирующий в пределах своих полномочий деятель­ность участников местных общественных отно­шений;

б)  глава муниципального образования, непо­средственно контролирующий в пределах своих полномочий деятельность всех участников мест­ной жизни и делегирующий отдельные контроль­ные полномочия муниципальным органам, нахо­дящимся в его подчинении.

Проанализировав вышеизложенное в отноше­нии функций, реализуемых в системе муници­пальной власти, напрашивается вывод о том, что на современном этапе развития муниципального строительства в Российской Федерации система муниципальной власти представляет собой доста­точно функционально недифференцированный публично-властный механизм, в рамках которого основные управленческие функции реализуют как местная Дума со своим аппаратом, так и глава муниципального образования со своими подчи­ненными структурами.[1]

Заключение

В ряду событий конца XX в. будущие историки России несомненно назовут реформу местной власти, целью которой являлось утверждение начал самоуправления в организации и осуществлении власти на местах, принципов муниципальной демократии. Начавшаяся в 90-е гг. реформа вызвала, к жизни не только новую форму осуществления публичной влас­ти в государстве — муниципальную власть (власть местного самоуправле­ния), но и новую отрасль российского права — муниципальное право (право местного самоуправления), предметом регулирования которого яв­ляются общественные отношения, возникающие в сфере местного само­управления (муниципальные отношения). Первый учебник по муници­пальному праву был издан в самом начале 1997 г. За прошедшее с тех пор время произошли существенные изменения и в законодательном регули­ровании местного самоуправления, и в практике муниципального стро­ительства. Российская Федерация, ставшая в 1996 г. членом Совета Евро­пы, ратифицировала в 1998 г. Европейскую хартию местного самоуправ­ления: система гарантий местного самоуправления была дополнена новым видом гарантий — международным. Реализация общих принци­пов организации местного самоуправления, закрепляемых Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления, федеральными зако­нами, предполагает развитие правовой основы местного самоуправления, принятие на всех уровнях правового регулирования местного самоуправ­ления нормативных правовых актов, позволяющих эффективно осущест­влять муниципальную деятельность, управление местными делами. В последние годы происходило интенсивное развитие муниципального за­конодательства: были приняты федеральные законы об основах муници­пальной службы[9], о финансовых основах местного самоуправления[10] и др. Важнейшие стороны муниципальной дея­тельности нашли свое закрепление в Бюджетном кодексе РФ (1998 г.)[11], Налоговом кодексе РФ (1998 г.)[12], и других федеральных законах. На основе положений федерального зако­нодательства о местном самоуправлении субъектами Федерации была су­щественно развита база организации и деятельности муниципальных об­разований: законами субъектов Федерации определяются порядок созда­ния, объединения, преобразования и упразднения муниципальных обра­зований, общие принципы формирования и управления муниципальной собственностью, порядок наделения органов местного самоуправления от­дельными государственными полномочиями, правовой статус муници­пальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправ­ления и т.д.

В целях обеспечения условий для дальнейшего развития и эффектив­ной деятельности местного самоуправления, реализации его конституционных полномочий Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 были утверждены Основные положения государственной политики в об­ласти развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Четкое определение правового статуса главы муниципального образования является достаточно серьезной проблемой как в теоретических спорах ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике, так и на практике муниципального строительства.

В настоящее время правовой статус главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и среди ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике.

Формируя правовые основы системы местного самоуправления, законодатель определил главу муниципального образования как высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[13]. При этом очевидно, что глава муниципального образования, возглавляющий всего лишь деятельность на низовой территории в Российской Федерации, не может рассматриваться в качестве «удельного князя», «сюзерена», выведенного за пределы классических рычагов государственно-правовой ответственности.

Однако в практике муниципального строительства в отношении статуса главы муниципального образования возникает много вопросов. Это вызвано тем, что в настоящее время вместо единой советской государственной системы в России создано два уровня управления обществом — государственная власть и местное самоуправление. В статье 3 Конституции РФ определено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление как форма народовластия признано одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Статья 12 Конституции РФ, подтверждая самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий, выводит органы местного самоуправления, а следовательно, и главу муниципального образования из системы органов государственной власти.

ФЗ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 2003 г. наделяют главы муниципального образования широким кругом полномочий по решению вопросов местного значения.

Однако самостоятельность глав муниципальных образований не должна восприниматься как вседозволенность. На решение этой проблемы направлены правовые механизмы ответственности главы муниципального образования перед государством, которые проявляются как в их муниципально-правовой ответственности (отрешение от должности), так и в административно-правовой ответственности, уголовно-правовой ответственности глав муниципальных образований[14].