Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации

Многие субъекты Российской Федерации на своем уровне предпочитают также не регулировать «вопрос о сроках» относи­тельно глав муниципальных образований, а передать его реше­ние на муниципальный уровень. Так, в статье 5 Закона Москов­ской области от 23 ноября 1998 г. «О статусе депутата предста­вительного органа местного самоуправления и выборного дол­жностного лица

местного самоуправления в Московской облас­ти»[1] говорится, что к предметам ведения муниципального об­разования по установлению статуса выборного должностного лица относится определение сроков полномочий. Однако неяс­но: относится ли эта норма только к сроку, на который избирает­ся глава муниципального образования (здесь ст. 8 вышеуказанного федерального за­кона устанавливает предел в пять лет), или к названному выше «вопросу о сроках», или к тому и другому.

Хотя Закон Московской области о статусе должностного лица местного самоуправления был принят в 1998 году, а во многие уставы муниципальных образований Московской облас­ти, принятые еще в 1996 году, в 2000 году вносились изменения и дополнения в связи с некоторым изменением законодатель­ства, решение данного вопроса, как правило, не нашло отраже­ния в уставах (см., например, устав города Климовска По­дольского района Московской области и др.).

Проявление правовой нерешенности «вопроса о сроках» в большинстве муниципальных образований ожидается в 2003-2004 годах, когда у многих глав муниципальных образований фактически закончится второй выборный срок пребывания в должности. Если этот вопрос не будет решен с помощью закона на государственном уровне, то он будет решаться индивидуаль­но с помощью представительных органов местного самоуправ­ления, избирательных комиссий и судов, скорее всего, в ходе избирательной кампании. А наспех такие вопросы решать не­желательно. Правовая нерешенность данного вопроса, учиты­вая правовую неграмотность основной массы местного сообще­ства муниципальных образований, создает почву для злоупот­реблений властью местными руководителями[1].

На наш взгляд, «вопрос о сроках» относится к принципам организации и деятельности власти, в том числе муниципальной, и требует конкретизации на законодательном уровне. Республи­канская форма правления[2] предполагает регулярное об­новление власти. Того же требуют принципы свободы и справедли­вости[3], реализации которых при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления сильно противодей­ствует административный  ресурс, хотя его постоянно пытаются минимизировать законодатели.

В России реформы всегда проводились «сверху», и «вопрос о сроках» в отношении глав муниципальных образований должен быть решен на федеральном уровне в виде принципа. Такой подход полностью соответствует Конституции Российской Феде­рации (подп. «н», п. 1, ст.72) и будет способствовать комплексной реализации других принципов организации и деятельности му­ниципальных органов власти, а также обучению местного сооб­щества (населения) пользоваться своей властью[4].

Субъекты Российской Федерации в этом вопросе обладают возможностью опережающего правового регулирования дан­ных общественных отношений и способны более оперативно разрешить «вопрос о сроках».

Правовая неурегулированность «вопроса о сроках» в отно­шении глав муниципальных образований может повлечь нару­шения конституционного права граждан избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления. Гораздо лучше ситуацию предвидеть и принять превентивные

меры, чем исправ­лять ее постфактум.[1]

Таким образом, статус главы муниципального образования характеризуется следующими признаками:

-    глава муниципального образования — это выборное должностное лицо;

-    глава    муниципального    образования    возглавляет    деятельность    по осуществлению        местного        самоуправления        на        территории муниципального образования;

-   глава муниципального образования наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения;

- согласно уставу муниципального образования глава муниципального образования может входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях;

-   глава       муниципального       образования       подотчетен       населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления;

-                        глава муниципального образования, занимая муниципальную должность, вместе с тем не относится к категории муниципальных служащих, ибо эта должность — выборная.

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также государственные должности государственной службы и муниципальные и муниципальные должности муниципальной службы. Осуществляющий свои полномочия на постоянной основе выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью,   за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.[1]

Законы субъектов Федерации предусматривают полномочия, права, обязанности, ограничения и гарантии для выборных должностных лиц местного самоуправления,  в  том  числе глав муниципальных образовании. Так, согласно Закону Ленинградской области от 22 декабря 1997 г. «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ленинградской области» выборные лица ме­стного самоуправления не вправе:

-   занимать   государственную   должность,   а   также   иную    выборную муниципальную должность, за исключением случая избрания выборного должностного лица местного самоуправления выборным органом местного самоуправления из своего состава;

-   использовать  в  целях,  не  связанных с осуществлением  полномочий выборного    лица местного    самоуправления,    средства    материально - технического,   финансового   и   информационного   обеспечения,  другое муниципальное имущество и служебную информацию;

-  получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, деньги,   ссуды,   услуги,   оплату   развлечений,   отдыха,   транспортных расходов   и   иные   вознаграждения),   связанные   с   исполнением   им обязанностей выборного лица местного самоуправления;

-    выезжать   в   командировки,   связанные   с   исполнением   полномочий выборного лица мерного самоуправления, за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе;

- заниматься    иной оплачиваемой    деятельностью,    за    исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности;

-    заниматься    предпринимательской   деятельностью   лично    или    через доверенных лип;

- состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом, или в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и областными законами, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

- получать гонорары за выступления и публикации в качестве выборного лица местного самоуправления;

-    принимать участие в забастовках.

Обычно для глав муниципальных образований устанавливаются такие же ограничения прав, как и для муниципальных служащих, хотя они муниципальными служащими не являются[2]. Но в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления выборные должностные лица местного самоуправления, включая главу местного самоуправления, имеют и определенные гарантии. Так, глава муниципального образования на территории муниципального образования не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации (п. 7 ст. 18 Закона об общих принципах организации местною самоуправления).

              Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года несколько изменил статус главы муниципального образования.

Во-первых, эта должность является обязательной во всех муниципальных образованиях.

Во-вторых, Закон содержит другое определение главы муниципального образования. Глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования,  наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В третьих, глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

-                     избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

-                      в случае избрания на муниципальных выборах либо входит состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

-                      в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

-                     не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;

-                     в случае формирования представительного органа муниципального района является председателем представительного органа муниципального района.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

-                     представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

-                     подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представителями органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представителю органа муниципального образования.[1]

§2. Порядок замещения должности главы муниципального образования. Основания и порядок освобождения от должности.

Глава муниципального образования избирается гражданами, про­живающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голо­совании либо представительным органом местного самоуправления из его состава в порядке, установленном федеральными и региональ­ными законами.

Непосредственно этот вопрос решается в уставах муниципальных образований. Если в уставе предусмотрено, что главу муниципального образования избирает представительный орган, то последний может оказывать определенное влияние на деятельность главы муниципального образования. Если в уставе отдано предпочтение варианту избрания главы муниципального образования непосредственно населением, то оно может и отозвать главу муниципального образования, да и то только и тех случаях, когда такая возможность предусмотрена уставом муниципального образования. Избранный населением глава муниципального образования может наделяться правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать, на его заседаниях, а также в соответствии с уставом данного образования — быть подотчетным населению и представительному органу.[1]

Само   муниципальное   образование   решает,   избирать   ли   главу   путем

всеобщего, равного и прямого голосования или представительным органом.

При этом, судя  по формуле Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 2 ст. 16), глава муниципального образования избирается в порядке, устанавливаемом федеральными законами и законами субъектов Федерации. Это относится к избранию этого должностного лица как населением, так и представительным opгaнoм из своего состава. Однако на практике федеральное законодательство сосредоточилось на порядке избрания главы муниципального образования непосредственно населением. Кроме упоминания о возможности избрания его

также и представительным органом в федеральном законодательстве ничего нет. Законы о порядке избрания данного должностного  лица представительным органом из своего состава до сих пор приняты лишь в некоторых субъектах Федерации. Так, в Законе Томской области по этому вопросу указывается, что решение об избрании главы муниципального образования из состава представительного органа местного самоуправления принимается квалифицированным большинством голосов (2/3 от установленного числа депутатов представительного органа местного самоуправления) в месячный срок со дня избрания представительного органа местного самоуправления и не может быть изменено в течение срока полномочий представительного органа. Кандидаты на должность главы муниципального образования предлагаются депутатами представительного органа, в том числе путем самовыдвижения. Обсуждение кандидатур проводится по всем кандидатам на должность главы муниципального образования на заседании (собрании) представительного органа открыто. Каждый кандидат имеет право выступить с изложением своей концепции.

По результатам обсуждения секретарь заседания (собрания) представительного органа формирует бюллетень для голосования. В бюллетень вносятся в алфавитном порядке кандидатуры, по которым не последовало самоотвода.

В тексте бюллетеня указывается, по какому вопросу проводится голосование, дата проведения голосования, фамилии, имена, отчества кандидатов.

Если в бюллетень для тайного голосования включен только один кандидат, то в нем должны быть указаны возможные варианты голосования: "за", "против", "воздержался".

Форма бюллетеня утверждается простым большинством голосов от установленного числа депутатов представительного органа.

Глава муниципального образования избирается тайным голосованием. Депутат,   принимающий   участие   в   голосовании,   должен   оставить   в бюллетене не более одного кандидата, остальные фамилии вычеркиваются. Если в бюллетень для тайного голосования включен только один кандидат, то депутаты должны оставить в бюллетене тот вариант ответа, который сочтут нужным, остальные варианты вычеркиваются.