Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации

В уставе муниципального образования могут быть закреплены также различные формы контроля со стороны населения за дея­тельностью органов и должностных лиц местного самоуправле­ния. Наиболее распространенной формой такого контроля являют­ся отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Закон об общих принципах организации мест­ного самоуправления предусматривает, что подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления определяется уста­вами муниципальных образований.

Для обеспечения реальной ответственности, зависимости орга­нов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности очень важна инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание ими своих прав и интересов, их заинтересованность в решении вопросов местного значения.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Основанием для данного вида ответственности являются дейст­вия органов и должностных лиц местного самоуправления, нару­шающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. Ответственность в этом случае прежде всего наступает в судебном порядке.

Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод.

Решения и действия (или бездействие) органов местного само­управления, должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, закрепляет Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

В случае нарушения органами и должностными лицами мест­ного самоуправления прав физических и юридических лиц, при­чинение им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой оп­ределяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последст­вий для органов и должностных лиц местного самоуправления может быть признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц и обязанность возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам.

В соответствии со ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные граж­данину или юридическому лицу в результате незаконных дейст­вий (бездействия) органов местного самоуправления или долж­ностных лиц этих органов, в том числе издания не соответству­ющего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образо­ванием.

Ответственность органов местного самоуправления может на­ступать в результате невыполнения ими условий договоров и со­глашений с физическими и юридическими лицами, которые за­ключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества.

Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов му­ниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Одним из важных аспектов конституционно-право­вого толкования ст. 12 Конституции Российской Феде­рации является допустимость ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, посредником ко­торого выступают органы государственной власти. Ста­тья 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, кото­рая наступает в случае нарушения Конституции РФ, конституции, устава субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования[1].  В данной ста­тье, с одной стороны, закрепляется принцип, согласно которому органы местного самоуправления и должност­ные лица местного самоуправления несут ответствен­ность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обес­печены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

С другой стороны, п. 3 ст. 49 установил достаточно жесткие условия и порядок неотвратимости несения данного вида публично-правовой ответственности при осуществлении незаконной деятельности. В случае установленных судом нарушений органами местного са­моуправления и выборными должностными лицами на­званных выше видов правовых актов представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (суды общей юрисдикции субъектов Российской Феде­рации) за заключением о признании несоответствия деятельности соответствующего органа или должност­ного лица данным актам. Заключение суда о призна­нии несоответствия является основанием для рассмот­рения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о пре­кращении полномочий соответствующего органа, долж­ностного лица и одновременном назначении новых вы­боров законом субъекта РФ[1].

Положения п. 3 ст. 49 Федерального закона 1995 г. были оспорены в Конституционном Суде РФ по запросу Народного Хурала Республики Бурятия, который выра­зил сомнение о соответствии данных положений ст.ст. 3, 12 и 130 Конституции РФ, согласно которым органы мест­ного самоуправления, как особая разновидность осу­ществления власти народом, не входят в систему орга­нов государственной власти и предназначены для реше­ния населением вопросов местного значения. Однако Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» признал данные положения соответствующими Конституции РФ.[2] Кон­ституционный Суд указал, что для защиты прав граждан (в том числе права на осуществление местного самоуп­равления) от возможных злоупотреблений своими пол­номочиями со стороны органов и должностных лиц мест­ного самоуправления Российская Федерация как суве­ренное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности, в том числе досрочное прекра­щение полномочий. Досрочное прекращение полномо­чий при условии, что оно сопровождается одновременным назначением выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, само по себе может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. данная процедура также предусмотрена. Основные отличия между Законами 1995 г. и 2003 г. состоял в том, что новый Закон:

1)увеличивает срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда с десяти дней до трех месяцев;

2) не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умале­ние) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

3)  не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привлечения представительного орга­на муниципального образования к ответственности вынесения письменного предупреждения представи­тельного органа о возможности привлечения к ответ­ственности;

4)  требует обязательного судебного подтвержде­ния факта неисполнения первого судебного решения;

5)  предусматривает обязательность законодатель­ной инициативы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполни­тельного органа государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации) при принятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования (раннее законодательный орган субъекта Российской Федерации мог и сам выступить с такой инициативой)[1].

Указанная мера носит факультативный, т.е. необязательный характер. Как следует из ее содержания, высшее должностное лицо субъекта Российской Феде­рации не обязано, а лишь имеет возможность внести в законодательный орган закон о роспуске представи­тельного органа муниципального образования, а зако­нодательный орган не обязан его принимать. Полномо­чия представительного органа муниципального обра­зования прекращаются со дня вступления в силу зако­на субъекта Российской Федерации о его роспуске. Порядок вступления в силу законов субъектов Россий­ской Федерации определяется самими субъектами. Новый Закон в отличие от раннее действовавших не устанавливает обязанности назначения новых выбо­ров представительного органа муниципального обра­зования. Исходя из постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. они могут быть назначе­ны  тем же законом субъекта Российской Федерации.

Гарантией прав представительного органа являет­ся, во-первых, требование о наличии двух судебных ре­шений, во вторых, срок, который фактически дается пос­ле второго судебного решения на принятие мер по его исполнению. Кроме того, поскольку Федеральным зако­ном предусмотрено права главы муниципального обра­зования, являющегося главой администрации, наложить вето на этот акт, преодолеваемое двумя третями от уста­новленного числа депутатов представительного органа муниципальною образования, необходимо оговориться, что рассматриваемые нормы говорят об ответственнос­ти за непринятие мер. Если же представительный орган принял меры по исправлению решения суда, но эти дей­ствия заблокировал глава муниципального образова­ния, оснований для ответственности нет[1].

Возможность досрочного отрешения от должности главы муниципального образования предусмотрена ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года. Новый Закон предусматривает возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной ад­министрации.

В отличие от Закона 1995 г. Закон 2003 г. не пре­дусматривает возможности назначения высшим долж­ностным лицом субъекта Российской Федерации временно исполняющего обязанности главы муниципаль­ного образования. Таким образом, остается открытым вопрос: что делать, если уставом муниципального обра­зования данная ситуация не предусмотрена?

Статья 20 Закона 2003 г. содержит отсылочную нор­му об ответственности органов местного самоуправле­ния за осуществление отдельных государственных пол­номочий в пределах выделенных муниципальным обра­зованиям на эти цели материальных ресурсов и финан­совых средств. В качестве такой (особой) меры ответ­ственности можно рассматривать подп. 3 п. 1 ст. 75, пре­дусматривающий возможность временного осуществ­ления отдельных переданных государственных полномо­чий за счет предоставления субвенций местным бюдже­там, органами местного самоуправления было допуще­но нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, феде­рального закона, иных нормативных правовых актов, ус­тановленных соответствующим судом.

В настоящее время существует необходимость уста­новления возможности привлечения к ответственнос­ти и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации. Речь идет о тех случаях, когда в результате невыполнения (ненадлежащего выполне­ния) этими органами своих обязательств органы мест­ного самоуправления не могут выполнять переданные полномочия, а также часть собственных полномочий.

В связи с этим была бы удачной норма, закреплен­ная в Федеральном законе, согласно которой феде­ральный закон, закон субъекта РФ, предусматриваю­щий наделение органов местного самоуправления от­дельными государственными полномочиями, должен содержать перечень прав и обязанностей не только органов местного самоуправления, но и органов госу­дарственной власти при осуществлении соответствую­щих полномочий. Видимо, органы государственной власти оказались не заинтересованы в установлении собственных обязанностей (в том числе по своевременному финансированию переданных полномочий).

Особый интерес  вызывает ситуа­ция с уголовно-правовой и административно-правовой ответственностью главы муниципального образования, наступающей за его незаконные действия, оформлен­ные в форме соответствующих правовых актов. Как из­вестно, глава муниципального образования может изда­вать в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, которые являются правовыми актами и за которые он отвечает непосредственно. Однако глава муниципального образования также активно участвует в процессе принятия нормативных актов, принимаемых местным представительным органом.

В связи с этим возможна такая ситуация, когда гла­ва муниципального образования, имеющий большин­ство сторонников в местном представительном органе и председательствующий на его заседаниях, создает такую структуру управления муниципальным образованием, когда все наиболее важные нормативно-пра­вовые акты оформляются в виде решений соответству­ющего местного представительного органа.

Следует отметить, что при такой системе принятия муниципальных норм глава муниципального образова­ния имеет реальную возможность провести посред­ством решения местного представительного органа за­конодательный акт, содержащий положения, не соот­ветствующие требованиям законодательства Россий­ской Федерации. Также глава муниципального образо­вания при подобной ситуации может затягивать на нео­пределенное время исполнение требований и реше­ний различных органов государственной власти (вклю­чая судебные), ссылаясь на то обстоятельство, что все наиболее важные решения в соответствующем муници­пальном образовании должны приниматься коллегиаль­но на заседании местного представительного органа.