Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации

Парадокс ситуации заключается в том, что при по­добной системе принятия нормативно-правовых актов местного значения невозможно определить субъекта, который будет нести административно-правовую или уголовно -правовую ответственность за последствия незаконных актов, принятых субъектами местного нор­мотворчества.

Главу муниципального образования с точки зрения формально-юридических позиций нельзя привлечь к уголовно-правовой или административно-правовой ответственности, так как решения, как муниципально - правовые акты, не отнесенные к его компетенции, дол­жны быть приняты местным представительным органом.

Местный же представительный орган также не мо­жет являться субъектом, на который может быть возло­жена уголовно-правовая или административно-право­вая ответственность за последствия незаконного пра­вового акта или за неисполнение решения судебного органа, так как решения местного представительного органа принимаются коллегиально, а в соответствии с действующим как уголовно-правовым, так и админист­ративно-правовым законодательством возможна толь­ко ответственность конкретного физического или дол­жностного лица, механизм же наступления уголовно-правовой или административно-правовой ответствен­ности местного представительного органа за принима­емые решения не предусмотрен.[1]

Сказанное не столь актуально применительно к при­нимаемым незаконным актам местного представительно­го органа, так как в отношении подобных решений местно­го представительного органа достаточно эффективно ра­ботают органы прокуратуры. Большую же актуальность и проблематичность принимает ситуация, когда глава муни­ципального образования отказывается исполнять судеб­ные решения, ссылаясь на то, что решение по подобным вопросам в соответствии с уставом должно быть принято в форме муниципально - правового акта, издаваемого ис­ключительно местным представительным органом.

Местный же представительный орган, действуя в уго­ду главе муниципального образования, может затягивать принятие решения по такому вопросу на неопределенно долгое время, мотивируя необходимостью детально выяс­нить все обстоятельства, детально проработать вопрос и т.д. Естественно, что такая ситуация недопустима с точки зрения законности, так как существенно затягивает сро­ки исполнения того или иного судебного решения.

Вероятно, все указанные последствия проистекают из того, что в российском законодательстве в настоя­щее время не выработан реальный механизм привлече­ния к ответственности коллегиальных органов. Однако применительно к теме исследования позволим себе сконцентрировать внимание на том обстоятельстве, что подобное состояние законодательства дает возмож­ность главе муниципального образования, имея боль­шинство в местном представительном органе, использо­вать данную ситуацию как реальный механизм ухода от уголовно-правовой и административно-правовой ответ­ственности за неисполнение решений органов государ­ственной власти, а также и от ответственности за по­следствия своих незаконных действий, оформленных в форме решений местного представительного органа.

Естественно, подобные ситуации необходимо ис­коренять. Давно назрела потребность в создании ме­ханизма реальной ответственности за неисполнение законодательства со стороны должностных лиц и орга­нов местного самоуправления. Этот вопрос был доста­точно слабо прописан в Федеральном законе от 28.08.95 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Первым же реальным шагом в этом направлении стали из­менения 2000 года в указанный закон¹, регулирующие порядок ответственности перед государством, о чем было сказано выше.

В заключение отметим, что указанная схема от­ветственности органов и должностных лиц местного са­моуправления является попыткой законодателя, время покажет, насколько удачной, направленной на созда­ние реального механизма ответственности глав муни­ципальных образований за совершение действий, не соответствующих требованиям законодательства, что в конечном итоге может явиться реальным шагом к ук­реплению управляемости России.

Глава 2. Компетенция главы муниципального образования  в РФ.

В настоящее время существует множество про­блем, влекущих дисбаланс в отношениях органов госу­дарственной власти и местного самоуправлений. В первую очередь это отсутствие четкого правового раз­граничения полномочий между тремя уровнями влас­ти, отсутствие механизма конституционно-правовой ответственности. При построении единой вертикали власти институт конституционно-правовой ответствен­ности органов и должностных лиц местного самоуправ­ления играет ведущую роль. На органы местного само­управления возложено решение задач, значимых и для государства, и для общества. В связи с этим необходи­мо не только декларировать, но и выработать механиз­мы их реализации[7].

Глава муниципального образования компетентен решать вопросы местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Он обладает, как правило, обширными полномочиями по сравнению с иными органами и должностными лицами местного самоуправления. Конкретные полномочия главы муниципального образования закрепляются в уставах муниципальных образований, законодательных актах субъектов Федерации.

В Федеральном законе положение главы муниципального образования в составе представительного органа изложено очень кратко. Уставы же определяют роль главы в этом смысле достаточно подробно, причем в разных муниципальных образованиях эта роль неодинакова. Главное, что отличает в ряде случаев статус главы муниципального образования, - избран он населением или представительным органом[8].

В Уставе города-района Борисоглебска Воронежской области глава муниципального образования избирается муниципальным Советом из числа депутатов и является председателем Совета. Он председательствует  на  заседа-­ниях Совета и организует деятельность депутатов. Этим его функции и ограничиваются. По сути, вряд ли можно считать, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, ибо муниципальный Совет избирает еще главу администрации, который по своему функционально-правовому значению больше подходит к роли главы муниципального образования. Хотя он и не председательствует в Совете, но только по его представлению могут быть при­няты решения Совета по ряду существенных вопросов, связанных с правотворческой деятельностью. Кроме того, глава администрации может обратиться в муниципальный Совет с предложением о приостановлении, отмене,  дополнении и   изменении   документов,   принятых  муниципальным Советом. Устав не определяет правовых последствий таких обращений, но сама по себе их возможность вряд ли может быть оценена как формальная. Совсем иное положение и Ногинском районе Московской области. Глава района (именно  так  именуется здесь  глава  муниципального  образования) избирается населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Он входит, согласно Уставу района, в состав Собрания представителен, организует его работу и председательствует на его заседаниях. Глава района вправе созывать и вести очередные и внеочередные, открытые и закрытые заседания Собрания представителей, вносить вопросы в повестку   дня   заседаний Собрания,   вносить   на   рассмотрение   Собрания представителей проекты решений, выступать с докладами или содокладами, выступать вне очереди на заседании Собрания, давать заключение по проектам решений Собрания и предлагать поправки к проектам, использовать право вето в отношении принятых Собранием решений. При внесении главой района по­правок к проектам нормативного акта района каждая из этих поправок включается   в   проект, если   не   будет   отклонена   большинством   голосов депутатов, присутствующих на заседании.

Как видим, возможности главы района влиять на деятельность Собрания представителей в этом случае весьма значительны. Это не просто вхождение в состав Собрания и выполнение роли председателя на его заседаниях. Это по сути руководство его деятельностью, что вряд ли закладывалось в содержание формул Федерального закона. Тем не менее, как устанавливает Закон, глава муниципального образования наделяется уставом собственной компетенцией без каких-либо ограничений.

О том, что формулу о «собственной компетенции» в совокупности с формулой о возможности вторжения в состав представительного органа и председательствовании в нем уставы разных муниципальных образований использует каждый по – своему, исходя, очевидно, из местных условий, традиции, соотношения политических сил и прочих обстоятельств, можно судить по многим документам, принимаемым в городах, районах, сельских округах, поселках и т.д. Причем весьма распространены случаи, когда глава муниципального образования является должностным лицом, играющим видную роль в организации исполнения решений представительных opгaнoв. Если Федеральный закон избегаем термина "исполнительный орган" (по-видимому, из опасения, что его сочетание с любой из самоуправленческих структур может вызвать нежелательные ассоциации с организацией советской власти на местах), то многие уставы (например, г. Хабаровска) напрямую закрепляют за главой местного самоуправления, избранного населением и входящего в состав представительного органа, обязанность организовывать и контролировать выполнение решений муниципалитета. Действуют уставы (скажем, в г. Омске), согласно которым избираемый населением глава городского самоуправления, хотя и является высшим должностным лицом, но наделен полномочиями реализовывать распорядительные, исполнительные и контрольные функции городского самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что спектр полномочий главы муниципального образования, определяемый уставами, выглядит очень разным.

Так, на основании Закона Ивановской области от 03. 04. 93 № 13-03 « О местном самоуправлении в Ивановской области»[1], ст. 24 п. 4 Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Уставом муниципального образования к компетенции главы муниципального образования могут быть отнесены любые вопросы местного значения и полномочия по их осуществлению, которые могут быть приняты к рассмотрению муниципальным образованием в соответствии с законодательством   РФ и   Ивановской  области,  за  исключением  вопросов, отнесенных к исключительному ведению муниципального Совета.

Избранный муниципальным Советом из числа депутатов глава муниципального образования входит а состав муниципального Совета, организует его работу и председательствует на его заседаниях представительного органа местною самоуправления. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав муниципального Совета и председательствовать на его заседаниях.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования подотчетен населению непосредственно и муниципальному Совету.

Например, по уставу Глава муниципального образования входит в состав городской Думы и председательствует на ее заседаниях. Соответствующие полномочия главы муниципального образования городской Думы, в том числе связанные с под­писанием и обнародованием актов Думы, носят представительный характер и не могут быть делегированы Мэром другим должностным липам. Некоторые из этих полномочий Главы муниципального образования могут осуществляться в период его отсутствия заместителем главы муниципального образования по городскому самоуправлению в соответствии с Уставом  и в пределах, установленных Регламентом городской Думы.

Как высшее должностное лицо муниципальной) образования Глава муниципального образования непосредственно осуществляет следующие полномочия:

- официально представляет городское сообщество во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями, с областными и федеральными органами государственной власти, а также является официальным представителем в международных связях городского муниципального образования;

-  разрабатывает схему управления отраслями городского хозяйства, соци­альной сферой, обеспечивает организацию охраны общественного порядка и прав   граждан   на   территории   муниципального   образования,   обеспечивает организацию защиты   населения  от  чрезвычайных  ситуаций   природного  и техногенного характера;

-  осуществляет в пределах своей компетенции общее руководство органами и   структурными   подразделениями   Администрации   города,   хозяйственно-экономическим      и      социально-культурным      развитием      муниципального образования;

- организует и добивается в пределах своей компетенции выполнения реше­ний  городской  Думы,  собственных  постановлений   и  распоряжений  всеми государственными        органами        и        общественными        объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями;1 находящимися на территории муниципального образования;

-  заключает договоры и соглашения с иными муниципальными образова­ниями, государственными и общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными;

-    представляет муниципальному Совету ежегодный отчет о деятельности местной администрации и о положении в городе;

-    осуществляет общее руководство разработкой и вносит на утверждение муниципального   Совета   проекты   планов   и   программ   социально-экономического    развития    города,    бюджета,    планов    приватизации объектов муниципальной собственности, организует их исполнение;