Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Ивановский государственный университет

Юридический факультет

Кафедра конституционного, административного и финансового права

Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации

                              Дипломная работа

                                      Студентки 5 курса

                                          Дневного отделения

                                                       Рыбалка Ольги Андреевны

                                             Научный руководитель –

                                           Старший преподаватель

                                                            Петрова Татьяна Константиновна

Допускается к защите

Зав. кафедрой

Иваново 2005

Содержание

Введение………………………………………………………………………..3

Глава 1. Общеправовой статус главы муниципального образования в РФ...9

§ 1. Понятие главы муниципального образования, его место в

системе органов местного самоуправления………………………………….9

§ 2. Порядок избрания. Вступление в должность. Порядок освобождения

от должности………………………………………………………………….24

§ 3. Ответственность главы муниципального образования………………...32

Глава 2. Компетенция главы муниципального образования в РФ………....44

Заключение…………………………………………………………………….63

Список использованной литературы…………………………………………

Введение.

Муниципальная реформа 90-х годов XX столетия стала одной из важнейших составляющих широкого круга преобразований в Российской Федерации. Нельзя не согласиться с выводом А.С. Бурмистрова о том, что в процессе ее проведения был накоплен зна­чительный опыт реорганизации власти на местах, про­изошло становление новых специфических институтов муниципального права, развились юридические сред­ства защиты прав граждан в сфере местного самоуп­равления. В то же время формирование местного са­моуправления оказалось и остается одной из весьма трудных задач политической реформы и обновления государственности в России.

Несмотря на значительный исторический период своего развития, российское местное самоуправле­ние не имеет четко определенных понятий. Подтверж­дением тому является большое количество публика­ций, объясняющих сущность местного самоуправле­ния. В то же время юридически грамотное определе­ние местного самоуправления имеет принципиальное и ключевое значение для определения всего россий­ского нормативного правового поля, связанного с воп­росами местного значения.

Отдельными российскими юристами конца XX века отмечается, что природа современного местно­го самоуправления не может быть однозначно опре­делена, так как затруднительно четко выделить соб­ственно местные дела, отличные от государственных. То есть местное самоуправление одновременно со­держит в себе элементы как государственного, так и общественного образования.[1]

Результатом многолетней работы по органи­зации местного самоуправления в XX веке в европей­ских государствах стало принятие в 1 985 г. в форме конвенции Европейской хартии местного самоуправ­ления. Хартия обобщила европейский и мировой опыт, восполнила пробелы в нормативах по определению и защите прав местных органов власти, которые ближе всего к населению, и в представлении населению воз­можности активного участия в принятии решений, за­трагивающих его повседневную жизнь.

Хартия определяет понятие местного самоуправления как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интере­сах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, пря­мого и всеобщего голосования.[1]

Несколько иное положение с определением сущ­ности местного самоуправления в российском законо­дательстве. Так, в Законе РСФСР, принятом 6 июля 1991 г., в ст. 1 определялось, что «местное (территори­альное) самоуправление в РФ — система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значе­ния, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на ос­нове Конституции РФ и законов РФ, конституций и за­конов республик в составе РФ».

В ст. 2 определялась система местного самоуправ­ления, которая включала в себя:

—  механизм осуществления местного самоуправ­ления: через представительный орган власти —   мест­ные Советы народных депутатов; соответствующие органы управления — местную администрацию; мест­ный референдум, собрания (схода) граждан, иные тер­риториальные формы непосредственной демократии; а также органы территориального общественного са­моуправления населения;

—  территорию осуществления местного самоуп­равления — район, город, районы в городах, поселки. Сельсоветы, сельские населенные пункты; порядок образования, упразднения, объединения; установле­ния их границ и возможность им объединяться в ассо­циации.

В декабре 1993 г. на всероссийском референдуме была принята новая Конституция Российской Федера­ции, ст. 130 которой определяла, что «местное самоуп­равление в Российской Федерации обеспечивает са­мостоятельное решение населением вопросов мест­ного значения». Статья 132 дополняла, что «органы местного самоуправления наделяются законом от­дельными государственными полномочиями с переда­чей для их осуществления материальных и финансовых средств».

В октябре 1994 г. в Санкт - Петербурге Межпарла­ментская ассамблея государств-участников Содруже­ства Независимых Государств приняла декларацию «О принципах местного самоуправления в Государ­ствах Содружества». Статья 1 данной Декларации ус­танавливает, что «под местным самоуправлением по­нимается система организации деятельности населе­ния (местных территориальных сообществ) для само­стоятельного и под свою ответственность решения воп­росов местного значения в соответствии с законом го­сударства». Какого-либо определения «системы» здесь уже не дается.

В 1995 году Федеральным Собранием Российс­кой Федерации был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации». Часть 1 ст. 2 опре­деляет, что «местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Кон­ституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы мест­ного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». То есть российский законо­датель, как об этом говорит Е.С. Шугрина, не опреде­лил природу местного самоуправления. Субъектом определил местное население, предметом — само­стоятельную и под свою ответственность деятельность местного населения по решению вопросов местного значения.

11 апреля 1998 года, спустя двенадцать лет после принятия Европейской хартии местного самоуправле­ния, она была ратифицирована Федеральным Собра­нием Российской Федерации, и 1 сентября 1998 года вступила в силу на территории Российской Федера­ции.[1] Официальный перевод документа несколько от­личается от названной выше «русской версии». Здесь под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправ­ления регламентировать значительную часть публич­ных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и е интересах местного насе­ления». И, хотя вызывает недоумение различный пе­ревод в официальном русском тексте Европейской хартии одной и той же французской фразы «des affaires publiques» с французского на русский язык (в первом случае в 4 абзаце преамбулы как «государ­ственные дела», а в ст. 3 как «публичные дела»), для нас остается главным то, что европейский законода­тель приоритет в способности и ответственности за дела возлагает на органы местного самоуправления, а российский законодатель на население муниципального образования.

Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах opгaнизании местного самоуправления в Российской Федерации» представляет широкие возможности caмoopганизации муниципальных образований. Они устанавливают свободу выбора opганизационныx структур местного самоуправления, определяя возможные альтернативные решения и предоставляя населению право самому выбрать наиболее подходящее для себя при данных условиях. Документом, закрепляющим opгaнизационную структуру  муниципального образования, является его устав.

К сожалению, практика дает очень мало примеров соблюдения этого правила. Более того, законы субъектов Российской Федерации в ряде случаев слишком жестко определяют структуру органов местного самоуправления, не учитывая сказанное на этот счет в Федеральном законе.

Должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период, когда идет реформа местного самоуправления, кристаллизация его форм, когда с трудом преодолеваются не заслуживающие уважения многолетние традиции и когда, кстати сказать, требуется особое внимание к сохранению ценных правил и обычаев, необходим авторитетный выборный руководитель[1]. Именно такую должность предусматривает Федеральный закон. Но если Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года оставлял решение вопроса о целесообразности ее введения за самим муниципальным образованием, то аналогичный закон 2003 года предусматривает должность главы муниципального образования как обязательную.

Необходимость рассмотрения правового положения главы муниципального образования объясняется тем, что отечественная практика организации муниципальной власти, как правило, идет по пути наделения главы муниципального образования полномочиями по осуществлению исполнительной власти на территории муниципального образования. Нередко      именно      глава      муниципального      образования      возглавляет исполнительный орган местного самоуправления.

Все это подчеркивает актуальность настоящей темы работы, для раскрытия которой необходимо решить следующие задачи:

-    рассмотреть   общеправовой   статус   главы   муниципального образования – его понятие, порядок замещения должности, срок полномочий, основания и порядок их прекращения;

-  охарактеризовать   компетенцию   главы   муниципального образования, проанализировать наиболее типичные варианты ее закрепления в уставах муниципальных образований.

При рассмотрении этих вопросов я основывалась как на нормативном    материале (Конституции РФ, Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года и от 6 октября 2003 года, нормативно - правовых актах Ивановской области и других субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований), а также исследованиях отечественных правоведов, таких как Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, О.Е. Кутафин, Иванченко А.В., Пискотин М.И. и др.

Глава 1. Общеправовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации.

§1. Понятие главы муниципального образования, его место в системе органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации ме­стного самоуправления[1] уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Норма этого пункта диспозитивна, поэтому в одном муниципальном образовании глава может  быть, а в другом сочтут, что такая должность не нужна.

Наименование главы муниципального образования устанавливается законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Термин "глава муниципального образования" был введен в оборот Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российс­кой Федерации". До появления данного акта были распростра­нены понятия "глава местной администрации", "глава мест­ного самоуправления". Причем ни одно из них не имело чет­кого толкования. С одной стороны, можно было предполагать, что это тождественные понятия. С другой — что наименова­ние зависит от способов вступления в должность: если лицо избиралось населением, его следует именовать главой местного самоуправления, в случае назначения — это глава местной администрации. Наконец, конкретные реалии позво­ляли провести и иное разграничение: в границах территорий, где представительные органы не создавались, действовал глава местного самоуправления; там, где представительный орган функционировал, исполнительный орган возглавлял глава ме­стной администрации.

В Указе Президента Российской Федерации от 26 октября 1993г. №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ», утвердившем Положение об основах организации мес­тного самоуправления в Российской Федерации на период по­этапной   конституционной   реформы[1],     содержались     оба    выше­названных