Муниципальные выборы как форма непосредственного осуществления народом местного самоуправления: общая характеристика

Все пропорциональные методы распределения мандатов делятся  на две группы: методы квот и методы делителей. Оба эти метода, а также  их разновидности, дают различные степени  пропорциональности и, таким образом, ставят в неравное положение мелкие партии.

Методы квот предполагают деление общего числа голосов, поданных за все допущенные к распределению  списки кандидатов, на число распределяемых мандатов. Полученное частное - число  голосов, необходимое для получения  одного мандата, или, собственно, квота. Количество голосов, полученных каждым списком кандидатов, делится на получившуюся квоту, которая, таким образом, одинакова  для всех участников. Описанный метод  известен как "квота Хэра" - по имени английского барристера Томаса Хэра, предложившего его в 1855 г. Так  распределяется большинство мандатов, наличие дробного остатка - крайне маловероятно деление без него - влечет дополнительное распределение, осуществляемое по разным правилам. Мандаты могут достаться  либо списку с наибольшим дробным  остатком (правило наибольшего остатка), либо списку с наибольшим числом голосов, приходящихся на каждый полученный по первому распределению мандат (правило  наибольшего среднего)²⁸.

При использовании метода делителей число голосов, полученных каждым списком кандидатов, допущенным к распределению мандатов, последовательно  делится на возрастающий ряд чисел, а количество операций деления зависит  от числа распределяемых мандатов. Различия между разнообразными методами делителей заключаются в том, на какой ряд чисел производится деление²⁹.

 Системы  пропорционального  представительства делятся на  системы голосования партийным  списком, системы дополнительного  члена и системы голосования  с передачей голоса другому  депутату.

Большинство западных демократий используют системы голосования  партийным списком. Партии выдвигают  список кандидатов соответственно числу  мест, заполняемых по пропорциональному  представительству, а избиратели голосуют за целый партийный список, а не за отдельных кандидатов. Партии получают места пропорционально своей  доле голосов, а места отдаются кандидатам в порядке очерёдности по партийному списку сверху вниз по числу мест, на которые партия имеет право. Обычно, минимальные учитываемые «пороги» голосов, отданных в поддержку партии, устанавливаются на уровне от 3 до 5%, с тем, чтобы помешать распространению  слишком большого числа мелких и  расколовшихся партий; партия, которая  не смогла преодолеть этот порог, не получает мест³⁰. В России этот порог составляет 7% при условии, что партии, набравшие более 5% голосов, должны получить один или два обязательных мандата.

Система голосования партийным  списком делится в свою очередь  на голосование закрытым (жёстким) и  открытым списком. В системе голосования  закрытым списком очередность кандидатов в партийном списке определяется партией. Места распределяются между  кандидатами в точном соответствии с их очередностью в списке. В  системе голосования открытым списком  избиратели выбирают отдельных кандидатов из партийного списка. Эти голоса учитываются  при подсчете общего числа голосов, отданных за партию, для определения  пропорционального распределения  мест партии.

Простым вариантом этой системы  является «список с порядковыми  номерами с правом выбора одного кандидата», используемый в Бельгии и Дании. Каждая партия представляет список кандидатов под номерами. Избиратели могут отметить в бюллетене либо весь список, либо отдельного кандидата из списка. Голосование  за отдельных кандидатов присоединяется к голосам, отданным за партию, для  пропорционального распределения  мест, а также продвигает кандидата  вверх по списку. В системе, использующей «список с порядковыми номерами с правом выбора нескольких кандидатов», которая действует в Италии, избиратели могут голосовать за трех или четырех  кандидатов из партийного списка для  того, чтобы отдать предпочтение более  чем одному кандидату из списка³¹.

Другой подход заключается  в «голосовании списком без очередности  за нескольких кандидатов по выбору». Партийные списки, выдвигаемые на выборах, составлены без определенной последовательности и в них не указаны внутрипартийные приоритеты, отдаваемые высокопоставленным кандидатам. Избиратели имеют право не только указать нескольких кандидатов в одном партийном списке, но и выбирать кандидатов более чем из одного партийного списка.

В Финляндии используется система голосования «списком без  очередности с требованием голосования  за одного кандидата». В партийных  списках нет очередности, избиратели должны выбрать отдельного кандидата  для того, чтобы отдать свой голос  партии, и их выбор определяет как  пропорциональное распределение мест в законодательных органах между  партиями, так и порядок, в соответствии с которым кандидаты выбираются из партийных списков для заполнения этих мест³².

В Германии и некоторых  новых демократических государствах Восточной Европы используется смешанный  вариант, называемый системой «дополнительного члена». Это - попытка объединить преимущества системы относительного большинства, в особенности, в том, что касается географического представительства, и системы пропорционального  представительства голосованием партийным  списком. Этот метод заключается  в том, что половина  законодательного органа избирается в относительно небольших  одномандатных округах относительным  или абсолютным большинством голосов, а другая часть избирается в многомандатных округах (часто, в масштабах страны) голосованием партийными списками³³.

Среди систем дополнительного  члена выделяются компенсирование  двойным голосованием, компенсирование  одним голосованием и двойное  некомпенсирующее голосование.

Компенсирование двойным  голосованием применяется на парламентских  выборах в Германии. Первая часть  состоит в проведении выборов  между отдельными кандидатами в  одномандатных округах, число которых  равно половине мест в законодательном  органе. Вторая часть голосования - соревнование закрытых партийных списков. Эти голоса аккумулируются на уровне страны для определения общего соотношения  мест в законодательном органе, которые  должны быть отданы каждой партии. Кандидатов берут из партийных списков и  прибавляют к числу кандидатов, уже  избранных этой партией на выборах  в одномандатных округах, с тем, чтобы компенсировать какие-либо отклонения от пропорционального представительства, возникшие в результате определения  итогов выборов в округе³⁴.

Используя  метод компенсирования  одним голосованием, который был  предложен для Канады, избиратели участвуют только в одном голосовании  за одного кандидата относительным большинством. В этом случае не проводится отдельное голосование партийным списком, о предпочтении партии судят по выбору отдельных кандидатов³⁵.

Двойное некомпенсирующее голосование. При такой системе, используемой в Венгрии и в России, каждый из двух этапов голосования подсчитывается отдельно и места выделяются на каждом этапе отдельно. Процентное отношение  голосов, отданных за партийные списки, используется только для распределения  половины мест, определенных голосованием по списку, и не используется для  выравнивания отклонений от пропорциональности в половине, избранной во время  выборов в одномандатных округах. Эта система является простым  сочетанием двух основных подходов к  выборам и может более точно  быть названа «полупропорциональной»; она дает менее пропорциональные результаты, чем методы компенсирования, но более пропорциональные, чем непосредственные мажоритарные системы³⁶.

 При голосовании с  передачей голоса другому депутату  избиратели выстраивают кандидатов  по номерам в бюллетене в  зависимости от степени предпочтения  и не придерживаются каких-либо  партийных списков. Таким образом,  избиратели могут свободно выбрать  именно тех депутатов, которым  они отдали предпочтение, не опасаясь  того, что их голоса будут потрачены  на победивших с большим отрывом  или полностью проигравших: поскольку  их голоса не нужны и не  играют никакой роли при избрании  кандидата, голоса перераспределяются. Существует также мажоритарный  вариант этой системы. Голосование  предпочтительным абсолютным большинством, при котором избиратели выстраивают  кандидатов по номеру в бюллетене  по степени предпочтения. Кандидат  может сразу победить, набрав  абсолютное большинство первых  приоритетных голосов. Если ни  один кандидат не победил в  первом туре, начинается процесс  исключения наименее популярных  кандидатов и перераспределения  их голосов³⁷.

В результате проводимых анализов и исследований, выявляющих недостатки как мажоритарных, так и пропорциональных систем стали появляться различные  полупропорциональные системы, призванные уменьшить преимущества доминирующих партий. В этих системах итоги несколько  более пропорциональны. Однако, эти  способы не очень точны, оказывают  небольшую помощь мелким партиям  и могут дать результаты с отклонениями. К ним относят кумулятивное голосование, при котором избиратели имеют  определённое количество голосов и  могут распределять их в любом  сочетании, и ограниченное голосование, при котором избиратель имеет более одного голоса, но меньше чем количество замещаемых мандатов³⁸.

Далее мы рассмотрим вопрос  о системах, применяемых на муниципальном  уровне. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а согласно п. 4 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131³⁹ порядок формирования представительных органов муниципальных образований определяется уставами муниципального образования. Тем не менее,  органы власти по-прежнему стремятся регулировать данный вопрос на уровне Федерации. Президентом РФ на одном из заседаний Государственного совета была поставлена задача развития политической конкуренции на муниципальном уровне. Однако местное самоуправление вряд ли можно считать политической организацией: оно не занимается политической деятельностью. Как и местное самоуправление в подавляющем большинстве зарубежных стран, оно ведает местными хозяйственными и коммунальными делами, обеспечивает социальную поддержку определенных слоев населения.

В принципиальном плане муниципальным  выборам больше подходит мажоритарная избирательная система. Пропорциональная система отдаляет депутатов от избирателей, ослабляет их прямые контакты, которые  в наибольшей мере обеспечиваются выборами депутатов именно по мажоритарной системе, поскольку в этих условиях можно  полнее учитывать волю, мнения, потребности  конкретных людей, избранные депутаты несут перед избирателями определённую ответственность. Пропорциональная система  выборов подходит больше для крупных  муниципальных образований, особенно для крупных городских округов, где депутаты отдалены от избирателей  и избиратели практически не знают  их в лицо⁴⁰.

В небольших по численности  населения муниципальных образованиях с малым числом избирателей и  депутатов практически невозможно распределение мандатов согласно количеству голосов, полученных партийными списками. Широко известен случай проведения выборов  в представительный орган сельского  поселения Хомутинино (Увельский  район Челябинской области), насчитывающий 10 депутатов, по пропорциональной избирательной  системе. Это была явная пародия  на выборы, когда 1262 избирателя голосовали за закрытые списки партии "Единая Россия", КПРФ и ЛДПР, составленные под диктовку местного "хозяина" - директора  санатория, от воли которого зависело получение работы многими избирателями. Только в местную ячейку партии "Единая Россия" за один день было набрано 260 человек - пятая часть взрослого населения села. В депутаты прошли все "нужные" люди и не прошел ни один из "оппозиционеров" - критиков директора санатория⁴¹.

Законом от 21 июля 2005 г. № 93⁴² были внесены поправки в Федеральный закон № 131, предусматривающие возможность применения пропорциональной и смешанной избирательных систем при выборах представительных органов местного самоуправления. Но при этом упор был сделан на необходимость учета особенностей каждого муниципального образования при введении той или иной избирательной системы. В ч. 3 измененной ст. 23 Федерального закона № 131 говорится, что в соответствии с установленными законами субъектов РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

К 1 июня 2010 г. большинство  субъектов Российской Федерации  внесло изменения в свои законы о  муниципальных выборах в соответствии с новыми нормами Федерального закона № 131 о применении на выборах различных видов избирательных систем. Однако приверженность традиционной мажоритарной системе сохранилась в 18 субъектах РФ, в том числе и в Ярославской области. В законах данных субъектов определено, что на муниципальных выборах применяется только эта система. Поскольку по смыслу Федерального закона № 131 законами субъектов РФ муниципальным образованиям должен быть определен перечень возможных видов (а не одного вида) избирательных систем числом не менее двух, некоторые субъекты РФ (Магаданская и Орловская области) называют в качестве различных систем мажоритарную систему относительного большинства и мажоритарную систему абсолютного большинства, хотя обе они являются разновидностью одной и той же избирательной системы⁴³.

Можно констатировать, что  у части субъектов РФ наблюдается  тенденция сопротивления прямым установлениям Федерального закона № 131  в целях сохранения на муниципальных выборах мажоритарной избирательной системы как наиболее приемлемой и подходящей при формировании представительных органов муниципалитетов. В то же время большинство субъектов РФ приняли законы, которыми устанавливается, что, кроме мажоритарной на муниципальных выборах могут применяться пропорциональная и смешанная избирательные системы. Причем более чем в 2/3 субъектов РФ (исключая те, где оставлена мажоритарная система) возможно применение всех трех избирательных систем: мажоритарной, пропорциональной и смешанной, а примерно в 1/3 - двух избирательных систем: мажоритарной и смешанной.

В Федеральном законе № 131 указывается, что законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях, перечень которых является открытым. При этом он включает главные условия, к которым относятся численность избирателей в муниципальном образовании и вид муниципального образования⁴⁴.