Муниципальные выборы как форма непосредственного осуществления народом местного самоуправления: общая характеристика

Анализ законов субъектов  РФ о муниципальных выборах показывает, что пределы усмотрения субъектов  РФ при определении применения устанавливаемых  ими избирательных систем в муниципальных  образованиях весьма широки. Законами устанавливается численность избирателей  в муниципальных образованиях безотносительно  к видам муниципальных образований, виды муниципальных образований  безотносительно к численности  проживающих в них избирателей, наконец, сочетание видов муниципальных  образований и численности избирателей  в них. Тенденция здесь заключается  в том, что в сельских и городских  поселениях применяется мажоритарная избирательная система абсолютного  или относительного большинства  или - реже - смешанная система (иногда и пропорциональная); в городских  округах и муниципальных районах - смешанная и пропорциональная. В ряде случаев смешанная или  пропорциональная избирательные системы  устанавливаются только для городских  округов, причем иногда с условием наличия  в них значительного числа  зарегистрированных избирателей - свыше 150 тыс. (Краснодарский край), 100 тыс. (Приморский край, Рязанская область), 80 тыс. человек (Белгородская область). В отдельных законах для городских  округов устанавливается только смешанная избирательная система, если число избирателей в этих округах составляет не менее 20 тыс. человек (Тульская область).

В некоторых законах субъектов  РФ о муниципальных выборах указывается, что в муниципальных образованиях (безотносительно к их виду) с  числом избирателей не менее 100 тыс. человек применяется смешанная  избирательная система, а в остальных  муниципальных образованиях - мажоритарная избирательная система. Такой способ призван учесть особенности условий в различных муниципальных образованиях⁴⁵.

Таким образом, мы приходим к выводу, что все шаги по реформированию законодательства, предпринимаемые  в последнее десятилетие, направлены на постепенное вытеснение мажоритарного  метода распределения мандатов на выборах  всех уровней. Законодательство субъектов  постепенно приводится в соответствие с федеральным. Но, в подавляющем  большинстве случаев, неизменно  сохраняется такая формулировка законодательных положений, согласно которой у муниципальных образований  по-прежнему имеется возможность  применения мажоритарной системы. Постепенно данные нормы совершенствуются, так  как на практике выявляются различные  противоречия, показывающие  невозможность  единообразного решения данного  вопроса для всех видов муниципальных  образований. Проблемы, связанные с  применением пропорциональной системы  на муниципальном уровне, все плюсы  и минусы существующих подходов будут  нами рассмотрены в следующей  главе, посвященной предстоящей  реформе муниципальных выборов.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  МУНИЦИПАЛЬНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА. РЕФОРМА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ

Вопрос о типе избирательной  системы, наиболее подходящем для выборов  на местном уровне до сих пор остаётся дискуссионным. В принципиальном плане  муниципальным выборам больше подходит мажоритарная избирательная система. Пропорциональная система отдаляет депутатов от избирателей и таким  образом снижает их степень ответственности  за свою профессиональную деятельность. В этом случае не ясна также судьба института отзыва депутата, реализация которого невозможна при использовании  системы пропорционального представительства  или смешанной системы. На местном  уровне на первый план выходит не политическая борьба, а решение хозяйственных  и коммунальных вопросов; властями удовлетворяются первичные потребности  населения, разрешаются проблемы, существующие  в пределах конкретного муниципального образования. Это является своеобразным подтверждением позиции, согласно которой  в представительных органах муниципальных  образований должны быть в значительной мере представлены члены внепартийных общественных организаций и объединений, положение которых в связи  с последними вносимыми в Федеральный  закон № 67⁴⁶ изменениями, становится всё плачевнее.

Однако если взглянуть  на проблему с другой стороны, то сразу  станет понятно, что и мажоритарная система имеет в числе своих  особенностей ряд существенных недостатков. Прежде всего, здесь стоит упомянуть  о недостаточной представленности в муниципальных парламентах  различных политических сил.  А  между тем именно на местном уровне избиратели имеют возможность оценить  деятельность партийных работников, реально осуществляемые партией  программы, проекты, мероприятия. Кроме  того, проводимые в настоящее время  исследования показывают, что организованная преступность, связанная с подготовкой  и проведением выборов (в частности, денежный подкуп избирателей, незаконное распространение агитационных материалов или изготовление незаконных агитационных материалов, содержащих сведения клеветнического  характера о других кандидатах и  др.), имеет место именно при проведении выборов по мажоритарной избирательной  системе⁴⁷.

О поправках в Федеральный  закон № 131⁴⁸, внесенных Федеральным законом № 93⁴⁹, предусматривающих возможность применения пропорциональной и смешанной избирательных систем при выборах представительных органов местного самоуправления, нами уже было сказано выше. Здесь же мы считаем необходимым его упоминание, поскольку эти изменения стали первым шагом на пути к законодательному закреплению приоритета системы пропорционального представительства.

Проблемы применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных  выборах почти однозначно связаны  с проблемами использования смешанной  избирательной системы, в которой  сочетаются элементы пропорциональной и мажоритарной. 17 октября 2008 г. Государственная  Дума приняла в первом чтении Федеральный  закон "О внесении изменений в  Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации" и  в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принятым в первом чтении Законом указанные  федеральные законы дополнялись  положением, в соответствии с которым  не менее 50% депутатов представительных органов муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов  избирателей, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями⁵⁰. Иными словами, данной поправкой планировалось ввести смешанную систему на муниципальных выборах в качестве обязательной.

Позднее в Государственную  Думу поступил несколько запоздалый официальный отзыв на законопроект, уже принятый в первом чтении в  качестве закона, от Правительства  РФ, в котором этот законопроект критиковался и не поддерживался  Правительством РФ. В нем отмечалось, что не все политические партии имеют  региональные и местные отделения. Кроме того, указывалось, что принятие законопроекта приведет к возникновению  ряда внутренних противоречий между  нормами Федерального закона № 131. Так, в данном Законе предусмотрена возможность  отзыва депутата, члена выборного  органа местного самоуправления (п. 5 ч. 1 ст. 17, ч. 1, 2 и 7 ст. 24, ч. 1 ст. 39, п. 8 ч. 10 ст. 40), которая может быть реализована исключительно при применении мажоритарной избирательной системы. Институт отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления не может быть использован в отношении депутатов, избранных по пропорциональной или смешанной избирательным системам. Частью 4 ст. 35 Федерального закона № 131 установлено, что представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, что не согласуется с предлагаемым в законопроекте избранием данного органа исключительно на основании выборов с использованием смешанной избирательной системы. Принятие предлагаемых изменений приведет к необходимости отказа от одного из способов формирования представительного органа муниципального района⁵¹.

С этими замечаниями нельзя было не согласиться. И, хотя данный законопроект был принят в первом чтении, дальнейшая его реализация не получила никакого развития. Судя по всему это можно  объяснить именно необходимостью его  доработки и разрешения всех спорных  моментов.

25 января 2011 года на заседании  Государственной Думы Федерального  Собрания Российской Федерации  в первом чтении принят проект  федерального закона «О внесении  изменений в статью 35 Федерального  закона «Об основных гарантиях  избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан  Российской Федерации» и в  Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации» в связи с применением  пропорциональной избирательной  системы на выборах депутатов  представительных органов муниципальных  районов и городских округов». Данный законопроект направлен  на реализацию положений Послания  Президента Российской Федерации  Федеральному Собранию Российской  Федерации от 30 ноября 2010 года, касающихся  применения пропорциональной избирательной  системы на выборах представительных  органов муниципальных образований⁵².

Представленная последовательность инициируемых изменений федерального законодательства ясно даёт понять, что  намеренья правящей партии и общее  настроение в обществе ведут к  неизбежной замене мажоритарного метода распределения мандатов пропорциональным. Анализ специфики применения той  или иной системы на муниципальном  уровне должен помочь нам сделать  выводы о целесообразности и полезности предстоящей реформы.

О наличии положительных  моментов в использовании мажоритарной системы говорит уже стремление субъектов сохранить возможность  её применения, путём перечисления её в числе возможных, согласно положениям законов этих субъектов. Этот факт даёт нам основания говорить о действительно  существующих преимуществах применения этой системы на муниципальных выборах. Кроме того, на сегодняшний момент ещё остаётся немалое количество субъектов, в законах которых прописана обязательность, безальтернативность её применения (к их числу относится и Ярославская область).

Традиционно называемые преимущества мажоритарных систем уже были названы  нами выше, остаётся только ещё раз  отметить, что, сохраняя мажоритарную систему выборов, субъекты РФ обеспечивают возможность реализации отзыва депутатов, который неприменим при смешанной  и пропорциональной избирательных  системах. Институт отзыва депутатов  закреплен в Федеральном законе № 131 и соответствует демократической природе местного самоуправления, как власти, наиболее приближенной к населению и зависимой в своих действиях от воли избирателей. В связи с этим необходимо определиться в приоритетности либо института отзыва, либо пропорциональной и смешанной избирательных систем и соответствующим образом изменить Федеральный закон № 131. Длительное существование противоречивых норм названного закона  дискредитирует этот акт, затрудняя применение его норм органами местного самоуправления.

Если взглянуть с другой стороны, то, конечно, можно придать  данному аргументу кардинально  противоположное значение. Не секрет, что институт отзыва депутата представительного  органа местного самоуправления практически  не применим на практике в виду сложности  его процедуры. Следовательно, сторонники пропорционального представительства  могут это использовать как аргумент в споре о приоритете института  отзыва в отношении необходимости  введения смешенной или пропорциональной системы.

Кроме того, против мажоритарной системы также могут быть обозначены приведённые ранее аргументы  о проблемах с организованной преступностью, связанной с организацией и подготовкой выборов, а также  с необеспеченностью наглядности  деятельности политических партий на местах, препятствующей развитию в  России многопартийности.

Пропорциональная же система, наоборот, позволит обеспечить развитие многопартийности на всех уровнях власти, а также укрепит единство государственного руководства через каналы партийного влияния на деятельность местного самоуправления⁵³.

Говоря о минусах применения пропорциональных систем на местном  уровне начать нужно, прежде всего, с  того, что в отличие от федеральных  и региональных  на муниципальных  выборах, согласно подп. 25 ст. 2 Федерального закона № 67  избирательными объединениями выступают не только политические партии и их структурные подразделения, но и иные общественные объединения, уставы которых предусматривают возможность их участия в выборах. Именно эти общественные объединения должны играть все большую роль на муниципальных выборах, включая в разумных пределах и политическую составляющую местного самоуправления. Однако в соответствии с новой редакцией подп. 25 п. 2 указанного Федерального закона, утвержденной Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 42-ФЗ, они могут участвовать в выборах депутатов представительных органов муниципальных образований только в одномандатных и (или) многомандатных избирательных округах. Выдвигать свои списки кандидатов при пропорциональной системе и соревноваться с политическими партиями они не вправе. Таким образом, продвижение на муниципальный уровень пропорциональной системы фактически "выдавливает" общественников из избирательного процесса. Это отнюдь не способствует развитию демократии на муниципальном уровне, где она больше всего нужна и где она наибольшим образом адекватна природе местного самоуправления⁵⁴.

Кроме того, следует учитывать  положение п. 3.1 ст. 32 названного Закона о том, что, если законом субъекта РФ предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков, законом субъекта РФ должны быть предусмотрены гарантии права реализации гражданами Российской Федерации, не являющимися членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительных органов муниципального образования. К сожалению, правоприменительная практика показывает, что это законодательное положение фактически остается на бумаге. Причина тому не только его декларативность, но и нежелание региональных органов ее преодолевать⁵⁵.