Муниципальные выборы как форма непосредственного осуществления народом местного самоуправления: общая характеристика

Проанализировав существующие точки зрения, В.И. Михеева предлагает развёрнутое определение, в котором  учтены все особенности местных  выборов и отражены ответы на все  существенные вопросы, посредством  чего индивидуализировано данное понятие. Итак, муниципальные выборы – это  форма непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, на основе всеобщего  равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, осуществляющегося  периодически в соответствии с требованиями, определёнными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, и имеющего целью определение  представителей населения соответствующего муниципального образования, которые  в индивидуальном порядке или  в составе коллективного органа власти решают от имени населения  вопросы местного значения, а также  иным образом осуществляют местное  самоуправление, в том числе наделяя  полномочиями должностных лиц местного самоуправления и формируя органы местного самоуправления¹³.

Муниципальные выборы занимают особое место в системе местного самоуправления. В.И. Фадеев считает, что  муниципальные выборы – это акт  самоуправления, который основывается на социальной активности населения, осознании  им своей ответственности за управление местными делами, посредством которого граждане определяют тех, кто наиболее подготовлен для осуществления  функций местного самоуправления в  качестве их представителей в выборных органах местного самоуправления¹⁴.

Таким образом, мы приходим к выводу, что муниципальные выборы являются одним из главных атрибутов  демократии, а активное участие в  них населения – показателем  наличия развитого гражданского общества в государстве. Именно поэтому  они должны подвергаться детальному и непротиворечивому законодательному регулированию на всех уровнях.

12 июня 2002 года вступил в силу Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской Федерации»¹⁵. Уже на начальном этапе его применения стало ясно, что закон имеет ряд существенных недостатков. Он регулирует избирательный процесс федеральных, региональных и муниципальных выборов без необходимой дифференциации, не учитывая специфику каждого уровня.

В ст. 18 Федерального закона №67 имеется ограничение для всех уровней выборов на число мандатов (не более пяти), подлежащих распределению в многомандатном избирательном округе. Право регулировать этот вопрос стоит предоставить субъектам Федерации. Само по себе ограничение избирательного округа именно пятью мандатами для региональных выборов никакого практического значения не имеет. В то же время в нынешнем виде данная норма не учитывает специфику местных выборов в малочисленных муниципальных образованиях. В большинстве из них представительные органы  вполне могут избираться по единому многомандатному (семь-девять мандатов) округу, включающему в себя всю его территорию. Проведение выборов по данной схеме оправдано как организационно (в маленьком сельсовете десять кандидатов на семимандатный округ набирается, а четырнадцать на семь одномандатных округов - далеко не всегда), так и экономически (меньше финансовых и иных материальных затрат на многочисленные окружные избирательные комиссии)¹⁶.

В соответствии с п. 3.1 ст. 63 Федерального закона № 67 на выборах в органы местного самоуправления (кроме выборов в представительный орган муниципального образования, проводимых по избирательным округам, численность избирателей в которых не превышает пять тысяч) при изготовлении бюллетеней используется бумага с нанесенными типографским способом цветным фоном или надписью микрошрифтом и (или) защитной сеткой. По сравнению с текстом предыдущей редакции («для выборов в органы местного самоуправления необходимы бюллетени с использованием цветной бумаги или специальной краски или с нанесением типографским способом цветного фона, с нанесением на бланк бюллетеня типографским способом надписи микрошрифтом или защитной сетки») требования к степеням защиты бюллетени заметно сократились, поскольку теперь предусматривается альтернатива двух способов, применение каждого из которых ранее было обязательным.

Это можно связать, прежде всего, с тем, что, как показывает многолетний отечественный и зарубежный опыт проведения выборов, практической необходимости в применении столь сложных способов защиты бюллетеней от их подделки нет. Тем более что это не самый эффективный, дешевый и надежный способ фальсификации выборов. Таких прецедентов практически нет. Таким образом, нам представляется целесообразным дальнейшее совершенствование данной нормы путём предоставления субъектам возможности самим определять степень защиты избирательных бюллетеней, что позволит избежать огромных необоснованных расходов бюджетных средств на их изготовление¹⁷.

В целях повышения гарантий защиты избирательного права лиц, проголосовавших  на дому, может быть полезна поправка в п. 12 ст.68 Федерального закона. Суть ее в том, чтобы ужесточить условия признания всех избирательных бюллетеней в переносном ящике недействительными в случае, если их количество окажется больше числа (даже на один) заявлений избирателей, содержащих отметку о количестве полученных бюллетеней. Прежде чем принимать такое решение, аннулирующее голоса многих избирателей и влияющее, порой значительно, на итоги голосования и даже на результаты выборов, избирательная комиссия обязана проверить обстоятельства этого расхождения. На практике имели место случаи, когда выяснялось, что два избирателя, голосовавшие на дому (муж и жена), расписывались за получение бюллетеней на одном заявлении. Подобное формальное нарушение вряд ли может служить безусловным основанием для того, чтобы участковая избирательная комиссия признала все бюллетени в урне недействительными, аннулируя тем самым голоса многих избирателей при проведении выборов¹⁸.

Согласно п.13 ст.71 Федерального закона №67: «Законом не может быть установлен порядок, в соответствии с которым  в случае отмены решения о регистрации  депутата, избранного по одномандатному или многомандатному избирательному округу, выборного должностного лица, а равно в случае досрочного прекращения  полномочий указанного депутата и выборного  должностного лица избирательная комиссия принимает решение о регистрации депутатом, выборным должностным лицом кандидата, следующего по числу полученных голосов.¹⁹»

Наличие данного положения  вызывает много вопросов, прежде всего  связанных с целесообразностью  введения такого запрета, поскольку  такая возможность позволила  бы избежать неоправданных расходов на проведение дополнительных местных  выборов. На наш взгляд, в ст. 71 следует  внести изменения, путём исключения пункта 13 и внесения положения, предусматривающего для законодателей субъектов Федерации право самостоятельно определять порядок замещения вакантного мандата в многомандатном избирательном округе по выборам депутатов представительного органа местного самоуправления на оставшийся срок полномочий. Это может быть признание депутатом кандидата, получившего наибольшее число голосов избирателей после досрочно прекратившего полномочия депутата.

Подобная практика имела  место во многих регионах России. Она  не противоречит демократическим принципам  и международным стандартам. Следует  также учитывать, что основные выборы депутатов этих органов проводятся, как правило, по многомандатным округам, а дополнительные выборы в таком  случае приходится проводить, преобразуя округ в одномандатный, что не соответствует принципу равноправия  кандидатов на выборах в один и  тот же представительный орган местного самоуправления²⁰.

Уместным в данном случае нам представляется также указание на коллизионность некоторых норм двух основных Федеральных законов, применяемых  на местном уровне. Согласно п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ в представительном органе муниципального района число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от общей численности депутатов представительного органа района²¹. В то же время п. 4 ст. 18 Федерального закона №67 устанавливает, что одномандатные или многомандатные округа должны образовываться с соблюдением примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30%²². Если при выборах представительного органа муниципального района применяется мажоритарная система, нередки ситуации, когда число депутатов, избираемых от одного поселения при соблюдении принципа равенства избирательных округов, предусмотренного Федеральным законом №67 превышает 2/5 от общего числа депутатов представительного органа муниципального района. Таким образом, нарушаются требования Федерального закона N 131-ФЗ²³.

Таким образом, проанализировав  названные недостатки можно сформулировать основные задачи, стоящие перед законодателем  в настоящее время. Это, прежде всего  создание высококачественного, наиболее оптимального и соответствующего реальным условиям избирательного законодательства, как федерального, так и регионального  а также учёт идей разумного рационализма и экономичности подготовки и  проведения избирательных кампаний без ущерба для демократии и необоснованного  обременения бюджета всех уровней. Кроме того, становится очевидным, что  выявленные недостатки во многом являются следствием несоблюдения принципа разграничения  полномочий между Российской Федерацией и её субъектами. Поэтому главной  целью законотворческой работы в  сфере избирательного законодательства является предоставление субъектам  РФ согласно вышеназванному конституционному принципу возможности самостоятельно, с учётом местных условий, регулировать подготовку муниципальных выборов  и соответствующий им избирательный  процесс, вводить и обеспечивать дополнительные гарантии избирательных  прав граждан.

ГЛАВА 2. ТИПЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ  СИСТЕМ, ПРИМЕНЯЕМЫХ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ  УРОВНЕ

Избирательная система понимается как совокупность правовых и неправовых общественных отношений, возникающих  в процессе выборов представительных органов государственной власти, местного самоуправления и выборных должностных лиц.

Всё многообразие существующих избирательных систем можно разделить  на два основных типа в зависимости  от способа распределения мандатов между кандидатами, участвующими в  выборах: мажоритарные и пропорциональные системы. Каждый из них имеет свои преимущества и недостатки. Современные  исследователи приходят к выводу о том, что ни один из них, в чистом виде, не может удовлетворять всем потребностям демократии, реализовывать  её принципы без каких либо искажений. Нам представляется возможным лишь методом проб и ошибок искать новые, более совершенные варианты применяемых  систем, устранять все их недостатки и объединять достоинства.

Если рассматривать данный вопрос более детально, можно обнаружить, что на самом деле существует более  сотни разновидностей избирательных  систем, не каждую из которых можно  чётко отнести к мажоритарной или пропорциональной. Их формирование происходило в течение долгих лет под влиянием конкретных политических и исторических условий каждой страны. Выбор, как правило, каждый раз стоял  между политической стабильностью, обеспечиваемой мажоритарными системами, и справедливым представительством интересов разных социальных групп, которое достигается пропорциональным представительством. Но такой подход является слишком упрощенным, на самом  деле существует ещё множество нюансов, характерных для отдельных существующих систем, как мажоритарных, так и  пропорциональных.

Мажоритарная система  делится, главным образом на системы  абсолютного и относительного большинства. В большинстве случаев применяется  система относительного большинства, при которой для победы кандидату  достаточно хотя бы немного опередить  своих конкурентов, её также называют системой «первого, пришедшего к финишу». Но иногда нормами предусматривается, что для победы кандидат должен получить большинство голосов всех проголосовавших (50%+1)²⁴.

С точки зрения обеспеченности учёта интересов граждан, основным преимуществом этих систем является то, что они обеспечивают прямое представительство для жителей  конкретного района. С административной точки зрения, мажоритарные системы  упрощают процедуру голосования  и подсчёта голосов. С другой стороны, эти системы не созданы для обеспечения политическим партиям мест в законодательных органах пропорционально долям полученных голосов. На практике выходит, что при таком подходе более представлена крупнейшая партия и недостаточно представлены, или вообще не получают мест, более мелкие партии²⁵.

Среди мажоритарных выделяют, прежде всего, систему голосования  относительным большинством голосов  по одномандатным округам, систему  с двойным голосованием, широкомасштабные выборы относительным большинством голосов и сочетание выборов  относительным большинством голосов  по одномандатным округам широкомасштабных выборов.

Система голосования относительным  большинством по одномандатным округам  применяется главным образом  в странах, унаследовавших британскую традицию управления – Соединённых  Штатах, Великобритании и Канаде. Президентские  выборы в таких случаях чаще проводятся в 2 тура, причём второй проходит только между двумя кандидатами, набравшими большее число голосов в первом туре.

 Система с двойным  голосованием характеризуется тем,  что выборы проходят в 2 тура, при этом в первом туре кандидату  для того чтобы получить мандат  необходимо набрать абсолютное  большинство голосов избирателей,  и, если после его проведения  остаются нераспределённые мандаты,  проводится второй тур, в который  проходят лишь кандидаты, набравшие  в первом не менее чем 12,5% голосов. Во втором туре им  достаточно набрать относительное  большинство голосов для получения  места. Таким способом проходят  парламентские выборы во Франции²⁶.

Широкомасштабные выборы относительным большинством голосов  характерны для Соединённых Штатов и предполагают наличие довольно больших по территории округов, на которых  между кандидатами распределяется более двух мандатов, и победителями становятся те, кто получил наибольшее число голосов. При такой системе  ещё более усугубляется положение  немногочисленных партий и независимых  кандидатов, поскольку их популярность и влияние в масштабах довольно большой территории заметно ниже, чем у правящих партий²⁷.

Этот существенный недостаток вышеназванной системы в настоящее  время, как правило, компенсируется сочетанием широкомасштабных выборов  с выборами относительным большинством по одномандатным округам. Такой  подход призван обеспечить понимание  представителями, как проблем отдельных  соседних районов (одномандатных округов), так и интересов целого города или другого географического района (в масштабе многомандатного округа).

Большинство демократических  государств отдают предпочтение системам пропорционального представительства. Но практически для каждого государства  характерны свои особенности её применения. При таком подходе места распределяются пропорционально общему числу голосов, полученных партией, отдельные кандидаты  или партии не должны набирать абсолютное или относительное большинство  голосов, чтобы быть избранными.