Работа с обращениями граждан

В обязанность органов и должностных лиц в порядке подчиненности входят учет, анализ и обобщение вопросов, содержащихся в обращениях граждан, проверка состояния дел по рассмотрению обращений и устранению причин и условий, порождающих нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Предусмотрены систематические отчеты о работе по рассмотрению обращений граждан перед соответствующими органами законодательной или исполнительной власти или перед вышестоящими органами и должностными лицами в порядке подчиненности. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законодательства об обращениях граждан и принимают необходимые меры по восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан, привлекают нарушителей к ответственности[14].

Рассмотренные вопросы правового регулирования отношений граждан и органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц в процессе реализации конституционной нормы об участии граждан в управлении делами государства, в форме обращений, позволяют сделать вывод, что обращения граждан являются юридически значимыми действиями, порождающими обязанности органов и должностных лиц. Вместе с тем они являются юридическими гарантиями (условиями и средствами), обеспечивающими фактическую реализацию и охрану прав граждан в отношениях с государственными и муниципальными структурами и их должностными лицами.

В системе государственного и муниципального управления весьма велика роль обращений граждан, а комплекс функций, осуществляемых данным институтом незаменим. Очевидным является тот факт, что при отсутствии данного института государственному аппарату было бы несколько труднее собирать информацию о проблемах населения, и труднее следить за изменениями ситуации и оперативно на них реагировать. Государственный аппарат рассматривает институт обращения граждан как важное средство реализации их права, закрепленного в конституции, вскрывать недостатки его функционирования, а так же отдельных организаций, и вносить предложения по улучшению работы и восстановления нарушенных прав и свобод.

В современном демократическом государстве обращения граждан приобретают дополнительную функцию помимо инструмента правозащиты – функцию реализации права граждан на участи в управлении делами государства. Исходя из этого возможно выделить три функции, которые выполняет институт обращения граждан:

1)       правозащитная – обращения как юридический институт являются одним из средств защиты прав граждан, т.е. они позволяют предупредить правонарушения или устранить его последствия в виде нарушенного права;

2)       информационная – обращения являются одним из наиболее ценных источников информации для государственного аппарата о проблемах граждан;

3)       коммуникационная – обращения граждан являются средством коммуникации, своего рода каналом воздействия, с помощью которого осуществляется влияние на органы государственной власти, дающее возможность так или иначе влиять на властные решения.

Очевидно, что основной функцией обращения граждан в органы государственной власти является правозащитная функция. Однако значительное число обращений либо вообще не рассматривается, либо рассмотрение их затягивается, а гражданин, направивший обращение вынужден в течении для тельного времени ожидать решения, или же направлять в органы власти повторные обращения на ту же тему, новыми жалобами на волокиту и нарушение сроков рассмотрения. Следовательно, критериями качества реализации правозащитной функции может служить доля рассмотренных обращений, т.е. отношение суммы удовлетворенных и обоснованно отклоненных обращений к общему количеству обращений, поступивших в орган государственной власти[14].

Информационная функция не имеет большого значения с точки зрения интересов отдельных граждан, так как они прежде всего стремятся получить помощь в решении своих проблем. Но с точки зрения государственного управления данная функция очень важна и значима, потому что обращения направляют прежде всего те граждане, которых коснулись те или иные проблемы, притом решить их самостоятельно решить их не могут. В аналитической работе с обращениями более всего должна быть заинтересована сама власть. Такая работа имеет три основные формы: составление месячных, квартальных и годовых отчетов; составление тематических отчетов и составление территориальных отчетов.

Месячные, квартальные и годовые отчеты – самая распространенная форма обобщения обращений граждан. В них указываются общее количество обращений, количество обращений по тематическим разделам, распределение их по компетенции, количество обращений из отдельных регионов,  иногда количество обращений от отдельных социальных групп.

Тематические отчеты содержат информацию о количестве обращений на определенную тему, за определенный период, их тональности, социальной принадлежности авторов.

Территориальные отчеты включают в себя общую информацию по количеству и тематике обращений, поступивших из определенного региона за какой-либо период.

Коммуникационная функция иногда приравнивают к информационной, но данный подход не совсем правилен. Информационная подразумевает, что институт обращения граждан используется государственным аппаратом для получения необходимой ему информации. А коммуникационная – что власть получает ту информацию, которую граждане стремятся до нее довести.

Коммуникационная функция обращений граждан есть такое явление, в котором две разные сферы реальности, две противоположные логики – логика частного и логика публичного – встречаются, образно говоря, «лицом к лицу».[13] Принципиальное различие этих логик предполагает крайне высокую степень сложности и напряженности коммуникации между ними.

Зачастую значение коммуникационной функции теряется на фоне тех грандиозных проблем, с которыми приходится сталкиваться государству, учитывая, что большинство граждан заинтересованы в том, чтобы решались их личные конкретные проблемы более быстро и эффективно, а способ решения их редко волнует. Это прекрасно иллюстрирует отрывок из работы В.В. Малькова, в которой он цитировал главу Азербайджанской ССР М. Мамедова: « Законы нашей страны проникнуты заботой о человеке, приняты во имя его счастья и для его блага. И, казалось бы, на что людям жаловаться, если законы защищают их интересы? Но жалобы есть, вот лежат стопкой на столе. И появляются, по моему глубокому убеждению, лишь потому, что кто-то где-то безответственно относится к своим обязанностям»[14].

Коммуникационная функция обращения предполагает возможность граждан сомневаться в эффективности работы не отдельных лиц, а системы в целом, воздействовать на изменения законодательства и политический курс. Единственно, необходимо осуществить законодательное закрепление таких форм и процедур.

1.2  Классификация обращений граждан

Строгой и единой классификации на сегодняшний день не существует. В литературе выделяется различное число разновидностей обращений и классификация происходит по различным признакам, собственно как и в существующих нормативно-правовых актах.

С позиции нормативно-правового регулирования в зависимости от требуемой процедуры, которая применяется при рассмотрении обращения выделяют жалобу, предложение и заявление, об этих видах подробно говорилось в параграфе 1 данной главы.

Так же одной из основных классификаций обращений считается классификация по форме и по содержанию. По первой обращения граждан классифицируются в зависимости от формы подачи на устные и письменные.

Правильная организация работы с устными обращениями граждан может быть весьма эффективной: по несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться в устной форме, нежели направлять обращения в письменной форме, т.о. применение устной формы способствует значительному сокращению сроков их рассмотрения, а так же устраняет бумажную волокиту. Устные обращения могут подразделяться на личные и телефонные, особой формой можно признать обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан.

Классификация обращений граждан по содержанию значительно сложнее, чем по форме. Помимо жалоб, заявлений и предложений так же могут выделять и другие форма обращений в зависимости от содержания, если они требуют применения специальной процедуры при их рассмотрении, однако три выше перечисленные формы являются наиболее распространенными.

Одной из иных форм является ходатайство. В Указе о нём не сказано ни слова, но проект ФЗ "Об обращениях граждан" упоминает о нём как об одной из форм обращений. Там ходатайство определяется как “обращение гражданина с просьбой о признании определённого статуса, прав и свобод, изложенное в письменной форме, в случаях, которые прямо установлены законодательством Российской Федерации”. Например, ходатайством является просьба гражданина о признании его участником войны, что автоматически даст ему право на пользование определёнными льготами. Поэтому, на первый взгляд, ходатайство не вполне может быть вписано в рамки “правозащитного” подхода, т.к. гражданин, подавая ходатайство не пытается защитить неотъемлемые права или устранить препятствия к их реализации, а просит соответствующий государственный орган о предоставлении ему специальных, т.е. “октроированных”, дарованных прав.

Ещё одна форма обращений граждан - письма-сигналы (хотя слово “письмо” здесь скорее дань традиции, т.к. они могут подаваться и в устной форме). В нормативных актах, и в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" о них ничего не говорится. По своей сути они направлены не на защиту прав гражданина, не на реализацию права, а на уведомление властей о каком-либо нарушении закона (или подзаконного акта) - совершённом или могущем совершиться, об ущемлении прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Разновидностью сигнальных обращений являются это сообщения о преступлениях, как готовящихся так и уже совершённых (сигнальные обращения могут сообщать о нарушениях всех видов, в т.ч. не являющихся преступлениями и вообще прямыми нарушениями закона). В принципе сообщения о совершённых или готовящихся преступлениях вполне укладываются в рамки рассмотренных выше форм обращений граждан и имеют специфику в процедуре рассмотрения лишь в рамках уголовного и уголовно-процессуального законодательства, но детальное рассмотрение этой процедуры увело бы нас слишком далеко в сторону.

Ходатайство, как требование о признании права, предоставленного законом не связано ни с устранением нарушения, ни с ответственностью. Оно также требует особой процедуры, где особое место занимает проверка сведений, представленных заявителем в доказательство того, что он действительно обладает специальным правом. При рассмотрении любого обращения необходимо удостовериться в правильности содержащейся в нём информации, однако при рассмотрении ходатайства это необходимо сделать в первую очередь. В сущности всё рассмотрение ходатайства сводится к проверке, так как специальное право уже предоставлено заявителю законом и задача органа, получившего ходатайства, выяснит, действительно ли заявитель относится к категории граждан, этим правом обладающих. Если представленные заявителем сведения окажутся верными, отказать в удовлетворении ходатайства уже нельзя. Таким образом, проверка сведений определяет положительное решение по ходатайству.

Так же одной из разновидностей обращений граждан являются коллективные обращения. По форме коллективные обращения, очевидно, могут быть только письменными. Достаточно сложно представить, что одно общее обращение может быть подано устно. Возможно представить, что на личный приём к должностному лицу придёт группа граждан с некоей общей проблемой, и такое обращение можно признать коллективным и устным, но, насколько известно автору, такие приёмы в федеральных органах исполнительной власти не практикуются (хотя в органах местного самоуправления допускается). По содержанию коллективные обращения также могут быть практически таких же видов, как и индивидуальные. Существует мнение, что ходатайства не могут быть коллективными, но оно представляется не вполне справедливым. Вполне допустимо, чтобы группа граждан, обладающих одним и тем же специальным правом и на одних и тех же основаниях, подали общее ходатайство о признании за ними этого права. Нет никаких оснований для того, чтобы законодательно ограничивать такую возможность. Так что все перечисленные выше виды обращений по содержанию могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Особой процедуры рассмотрения такие коллективные обращения не требуют.

Одной из разновидностей коллективных обращений являются петиции. Они давно уже регламентированы в зарубежном законодательстве как важная форма выражения общественного мнения, постановки перед органами государственной власти, местными органами значимых экономических, политических и социальных проблем развития общества, страны в целом, отдельных ее регионов, охраны прав и свобод личности.

В Конституции РФ нет термина «петиция», он заменен общим понятием “коллективное обращение”. Здесь существенно отметить, что коллективные обращения по содержанию существуют в тех же формах, что и обращения индивидуальные. Петиция же по сути является предложением, направленным на изменение законодательства (иногда подзаконных актов). Цель петиции состоит в реализации так называемой народной нормотворческой инициативы, которая, хотя и не закреплена прямо в Конституции и законодательстве РФ, имеет полное право на существование, как это следует из смысла пп. 1 и 2 ст.3, и п.1 ст.32 Конституции РФ[3]. К тому же имеется обширный положительный опыт зарубежных стран, в которых давно и активно применяется народная нормотворческая инициатива. Так, впервые эта форма волеизъявления граждан получила признание в Швейцарии. Согласно ст. 121 действующей Конституции Швейцарии «народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100000 швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определённых статей действующей Конституции».