Государственные реформы Петра I

Достаточно  вспомнить восстания на Дону (под  предводительством К. Булавина) в  Астрахани в начале века, волнения работных людей на уральских заводах  и московских мануфактурах, башкирское восстание и крестьянскую войну  под предводительством Е. Пугачева, потрясшей самые основы Российского  государства.

Подавление  всех этих волнений и восстаний, сохранение феодального строя потребовало  консолидации³ господствовавшего дворянского сословия, усиления власти монарха и сплочения вокруг него как главы данного сословия (“первого дворянина”). Потребовалась также централизация государственного аппарата и особенно его силовых структур: армии и полиции, и налогового аппарата, и местного управления.

Однако  в отечественной исторической и  историко-правовой литературе долгое время была распространена, да и  сейчас она еще иногда имеет место, другая точка зрения на социальную сущность абсолютной монархии.⁴ Вслед за К. Марксом и Ф. Энгельсом ряд авторов считал, что абсолютная монархия возникает в переходные периоды, когда старые феодальные сословия приходят в упадок, а из средневекового сословия горожан формируется современный класс буржуазии, и когда ни одна из борющихся сторон не взяла еще верх над другой, и при равновесии сил борющихся классов государственная власть получает известную самостоятельность по отношению к обоим классам, как кажущаяся посредница между ними. Этот вывод классиков марксизма совершенно справедлив по отношению к Франции, к Англии, но он неприменим к России.

Во Франции  и Англии буржуазия действительно  достаточно рано оформилась как особый класс и заявила о своих  претензиях на участие во власти. Но следует иметь в виду, что эти  страны имели прямые выходы на мировые  морские торговые пути, что стимулировало  развитие экономики. Особенно это относится  к Англии, находившейся из-за своего островного положения буквально  на перекрестке мировых морских  торговых путей в Атлантике.

Не случайно в Англии в XVI в., времени становления английского абсолютизма, удельный вес городского населения составлял свыше 20 % от общей массы населения страны.

Этим  и объяснялся тот факт, что английский абсолютизм имел незавершенный характер (сохранялись парламент, местное  самоуправление, постоянная регулярная армия была невелика). Иное дело в  России, находившейся вдали от мировых  морских торговых путей (а длительное время вообще не имевшей выхода к  морю). Городское население к началу XVIII в. не превышало 3,2 % от общей массы населения. И буржуазия возникала при активной поддержке абсолютистской власти, заинтересованной в создании и развитии промышленности, прежде всего в интересах снабжения армии и флота артиллерией и иным вооружением и боеприпасами. Поэтому ни о каком противостоянии буржуазии дворянству в XVIII и даже в XIX вв. и речи быть не могло. Российская буржуазия стала заявлять о своих претензиях на участие во власти лишь в начале XX века.

Таким образом, абсолютная монархия в России представляла собой в социальном плане диктатуру  дворян-крепостников. И одной из главных задач являлась охрана феодально-крепостнического строя и обеспечение его функционирования. Не случайно становление абсолютизма  совпадает с окончательным юридическим  закреплением крепостного права. Но это не означает, что абсолютистское государство защищало интересы лишь дворян- крепостников. Вовсе нет. Во-первых, ему приходилось учитывать и интересы купечества, заводчиков, фабрикантов. Во-вторых, по-прежнему остра была проблема защиты крайне протяженных границ страны, не защищенных никакими естественными препятствиями (морями, горами и т.д.). В третьих, по-прежнему стояла задача воссоединения родственных, вышедших из одного корня славянских народов великороссов, украинцев и белорусов. Перечисленные выше задачи имели, безусловно, общенациональный характер. Таким образом, абсолютизм на определенном этапе его развития (в XVII - XVIII вв.) отражал общенациональные интересы и в этом смысле пользовался определенной поддержкой всего населения, в том числе и основной массы крестьянства, разрозненного,

“атомизированного”, которое объединяла общая православная религия и общая вера в доброго царя, хотя и окруженного “злыми боярами”.

Ранняя  форма абсолютизма, сложившаяся  во второй половине XVII в. с Боярской думой и боярской аристократией, оказалась недостаточно приспособленной к решению указанных выше внутриполитических и особенно внешнеполитических задач. И только дворянская империя, сформировавшаяся в результате реформ Петра 1, с ее крайним авторитаризмом, предельной централизацией, мощными силовыми структурами в виде регулярной армии и регулярной полиции, мощной идеологической системой в виде Церкви, подчиненной государству, эффективной системой контроля за деятельностью государственного аппарата (генерал-прокурор и прокуроры на местах, институт фискалов, “всевидящее око” - тайная канцелярия), оказалась способной успешно решить стоявшие перед страной проблемы. Именно такая политическая форма организации, как дворянская империя с ее тотальным контролем не только за материальными ресурсами страны, но и за личностью подданных, вплоть до их поведения в частной жизни, смогла мобилизовать все материальные и духовные ресурсы страны на решение основной задачи - реконструкции экономики и даже самого уклада жизни - создание в сжатые сроки военно-промышленного комплекса как основы военной мощи, регулярной армии и флота, развитие науки и образования (учреждение Российской Академии наук. Академии художеств, Московского университета и ряда других учебных заведений).

Реформы Петра I преобразили Россию, превратили ее в великую европейскую державу.

3 Реформы органов власти и управления

Переход к абсолютизму, означал, прежде всего, отмирание сословно-представительных органов. Отмирает наиболее характерный орган сословно- представительной монархии — земские соборы. В 1651 и 1653 гг. земские соборы созываются в последний раз в полном составе. После этого они вырождаются в совещания царей с представителями сословий по тем или иным вопросам. Так, в правление Алексея Михайловича и Федора Алексеевича собираются несколько раз совещания с посадскими и служилыми людьми, которые решают вопросы, относящиеся только к данному сословию. Например, в 1682 г. на одном из таких совещаний было отменено местничество. После смерти Федора дважды собирались фиктивные соборы для избрания ему преемника. Эти соборы были лишь сборищем сторонников избрания на престол Петра или Ивана. Как известно, в первый раз царем был провозглашен Петр, а во второй раз — оба мальчика.

Прекратил свое существование и второй орган, ограничивавший власть царя, — Боярская дума. Падение значения Боярской думы также происходило постепенно и, прежде всего, отразилось на численном  росте Думы. Если при Иване Грозном в Думе сидел 21 человек, то при Алексее Михайловиче — уже 59, а при Федоре Алексеевиче — 167⁵. В силу этого если раньше Дума могла собираться каждый день и весьма оперативно, то теперь это сделать было затруднительно. Дума стала собираться лишь по торжественным, парадным случаям. Действительные функции Думы стали осуществляться лишь ее частью, так называемой комнатой, включавшей в себя весьма узкий круг лиц, наиболее приближенных к царю. При Федоре Алексеевиче Дума вовсе утратила значение политического органа. А Петр I в самом начале своей реформаторской деятельности окончательно ее упразднил.

Но переход  к абсолютизму не сводился лишь к  освобождению царя от каких- то сдерживавших его сил. Переход к абсолютизму, его расцвет означали и перестройку всего государственного аппарата. Эти позитивные мероприятия по реконструкции феодального государства, по приспособлению его к новым условиям классовой борьбы были проведены уже в XVIII в., в особенности в правление Петра I и Екатерины II.

Все эти  мероприятия были направлены на укрепление феодального государства как  машины в руках господствующего  класса для подавления сопротивления эксплуатируемых, для удержания в узде крепостного крестьянства.

Усиление  власти монарха, свойственное абсолютизму, выразилось и в некоторых внешних  атрибутах, важнейшим из которых  явилось провозглашение царя императором. В ознаменование победы в Северной войне Сенат поднес это звание Петру I. Оно со временем было признано зарубежными державами и перешло  к его преемникам.

Однако  абсолютный монарх, сосредоточивший  в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть, не мог, разумеется, выполнять все  государственные функции единолично. Ему понадобилась целая система  новых центральных и местных  органов.

При Петре I был учрежден Сенат, который выполнял функции высшего законосовещательного, административного и судебного  органа, порой заменяющего и особу  императора. Однако при Екатерине I положение Сената существенно меняется. В феврале 1726 г. был создан Верховный тайный совет, оттеснивший Сенат. Если при Петре он подчинялся непосредственно императору, то теперь между Сенатом и императрицей вставал Верховный тайный совет. Сенат оказался в подчиненном положении.

При Петре I были существенно преобразованы  органы центрального управления. На смену  сложной и запутанной системе  приказов пришла новая четкая система  коллегий. По существу, они стали  первыми органами отраслевого управления. Каждая из коллегий должна была ведать четко определенной отраслью управления: иностранными делами, морскими делами, государственными доходами и т. д. Приказной  неразберихе пришел конец.

Важным  явлением в развитии формы государственного единства стало коренное преобразование административно-территориального устройства России, произведенное в XVIII в. На смену  прежнему конгломерату разного рода земель, имеющих различные размеры, наименования, статус, пришла стройная и единая система административно-территориального деления, созданная по определенным принципам, не лишенным известной научности  и носящим в определенной мере буржуазный характер. В отличие от XVII в. с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более четкое административно-территориальное деление. До некоторой степени Россия даже обогнала развитые европейские державы, как, например, Францию, где новое административное деление было введено лишь после буржуазной революции.

В 1708 г. вся  территория страны была разделена на 8 губерний (чуть позже на 11). Их границы  даже не определялись, а в губернию включались города с прилежащими  землями, тяготеющие к губернскому  центру, связанные с ним дорогами. В две из них (Петербургскую и  Азовскую) были назначены генерал-губернаторы, а в остальные - губернаторы из числа виднейших государственных  деятелей, облеченных большой властью  и доверием царя (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). В помощь губернаторам назначались помощники, ведавшие отраслями управления (военной, финансами, юстицией и т.д.). Созданы были губернские канцелярии. Губернии делились на уезды позже названные долями во главе с комендантами. Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и тогдашних средствах сообщения невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась. Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Но ведь они по большей части были обременены многочисленными обязанностями (Меншиков и

Апраксин - президенты “первейших” коллегий и сенаторы и т.д.) и практически  не могли быть непрерывно в своих  губерниях, а правившие вместо них  вице- губернаторы не имели таких  полномочий и доверия царя.

Поэтому в 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии делятся на провинции, сначала  на 45, а потом на 50. В пограничные  провинции назначаются также  губернаторы, а во внутренние-воеводы. И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управлений становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д. Они помимо губернатора и воеводы подчинялись также соответствующей коллегии в центре. Провинции в свою очередь были разделены на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами. Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт. Однако города имели свое городское управление: в губернских городах - магистраты, в уездных - ратуши. Общее руководство магистратами и ратушами осуществлял Главный магистрат, действовавший на правах государственной коллегии. Его деятельность регламентировалась Регламентом Главному магистрату.

Постепенно  количество губерний росло как за счет присоединения к России новых земель, так и за счет разукрупнения чрезмерно больших губерний. В результате к моменту проведения новой губернской реформы Екатериной II к 1775 г. в империи насчитывалось уже 23 губернии, а к концу века их число достигло полусотни. Рост числа губерний, а следовательно, уменьшение их территорий привели к упразднению в принципе провинций, созданных в начале века, ставших излишним промежуточным звеном. Правда, в некоторых губерниях провинции сохранились.

В результате реформ центрального и местного аппарата управления образовалась огромная армия  чиновников. И чем больше и многочисленней был этот аппарат, тем в большей  мере он был подвержен болезни, которая  свойственна любой бюрократии - коррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая  особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказанности. Поэтому Петр I был озабочен поисками форм контроля за деятельностью госаппарата. Эти формы были многообразны:

• ведомственный контроль коллегии за деятельностью их местных уполномоченных;
• контроль Сената за всем аппаратом, в том числе и коллегиями;
• ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль и проверку счетов.