Реформа системы государственного управления в первой четверти XVIII века при Петре I

 

Тема: Реформа системы государственного управления

в первой четверти XVIII века при Петре I

Содержание

Введение.

1. Реформа центрального управления

2. Реформа местного управления

3. Реформа городского управления

Заключение.

Литература.

Введение

реформирование государство управление абсолютизм

В первой четверти XVIII в. переход к абсолютизму был ускорен Северной войной и получил свое завершение. Именно в петровское правление создаются регулярная армия и бюрократический аппарат государственного управления, происходит как фактическое, так и юридическое оформление абсолютизма.

Для абсолютной монархии характерны наивысшая степень централизации, развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат, сильная регулярная армия. Эти признаки были присущи и российскому абсолютизму.

Армия помимо своей основной внутренней функции по подавлению народных волнений и восстаний, выполняла и другие функции. С петровского времени  она широко использовалась в государственном  управлении как принудительная сила. Большое распространение получила практика посылки воинских команд на места для понуждения администрации  к лучшему выполнению правительственных  распоряжений и указаний. Но иногда и центральные учреждения ставились  в такое же положение, например даже деятельность Сената в первые годы его создания находилась под контролем  гвардейских офицеров. Офицеры и  солдаты занимались также переписью  населения, сбором налогов и недоимок и т.д. Наряду с армией для подавления своих политических противников  абсолютизм использовал и специально созданные для этой цели карательные  органы - Преображенский приказ, Тайную канцелярию и др.

В первой четверти XVIII в. возникает и вторая опора абсолютной монархии - бюрократический аппарат государственного управления.

Органы центральной власти, унаследованные от прошлого времени (Боярская дума, приказы) ликвидируются, появляется новая система  государственных учреждений.

Особенность российского абсолютизма  состояла в том, что он совпал с  развитием крепостничества, тогда  как в большинстве стран Европы абсолютная монархия складывалась в  условиях развития капиталистических  отношений и отмены крепостного  права.

Старая форма управления: царь с  Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров - от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов. Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой знати, не всегда компетентная в государственных делах, также не отвечала требованиям Петра.

Установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой  экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной  и частной жизни. Петр 1 проводил политику дальнейшего закрепощения крестьян, принявшую наиболее жесткие формы на исходе XVIII в. Наконец, усиление роли государства проявилось в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила юридическая консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев сложилось сословие дворянства.

Государство, сформировавшееся в начале XVIII в., называют полицейским не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все стороны жизни, регламентируя их.

Административным преобразованиям  способствовал и перенос столицы  в Петербург. Царь хотел иметь  под рукой необходимые рычаги управления, которые он зачастую создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех других своих начинаниях, Петр при реформе  государственной власти не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные  ему по западноевропейским вояжам структуры  и методы управления. Не имея четкого  плана административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Это  строго централизованный и бюрократический  аппарат, четко и быстро исполняющий  указы государя, в пределах своей  компетенции проявляющий разумную инициативу. Это нечто очень похожее  на армию, где каждый офицер, исполняя общий приказ главнокомандующего, самостоятельно решает свои частные и конкретные задачи. Как мы увидим, петровской государственной  машине было далеко до подобного идеала, который просматривался только как  тенденция, хотя и четко выраженная

В первой четверти XVII в. был осуществлен  целый комплекс реформ, связанных  с перестройкой центральных и  местных органов власти и управления, областей культуры и быта, а также  происходит коренная реорганизация  вооруженных сил. Почти все эти  изменения происходили во время  правления Петра I и имели огромное прогрессивное значение.

Рассмотрим реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., которые принято подразделять на три этапа:

1699-1710 гг. - частичные преобразования;

1710-1719 гг. - ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание Сената, появление новой столицы;

1719-1725 гг. - образование новых органов отраслевого управления, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления и финансово-налоговой.

1. Реформа центрального управления

Последнее упоминание о  последнем заседании Боярской думы относится к 1704 г. Возникшая в 1699г. Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве) приобрела первостепенное значение. Реальной властью обладала заседавшая в здании Ближней канцелярии Консилия министров - совет глав важнейших ведомств при царе, управлявший приказами и канцеляриями, обеспечивавший армию и флот всем необходимым, ведавший финансами и строительством (после образования Сената Ближняя канцелярия (1719) и Консилия министров (1711) прекращают свое существование).

Следующим этапом в реформе центральных  органов власти стало создание Сената. Формальной причиной послужил отъезд Петра на войну с Турцией. 22февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой: "Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат для управления". Содержание этой фразы дало повод историкам до сих пор спорить о том, каким учреждением представлялся Петру Сенат: временным или постоянным. 2 марта 1711г. царь издал несколько указов: о компетенции Сената и правосудия, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства. Сенату предписывалось:

* "Суд иметь нелицемерный, и неправедных судей наказывать  отнятием чести и всего имения, то ж и ябедникам да последует"

* "Смотреть во всем  государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, оставить".

* "Денег, как возможно, собирать, понеже деньги суть  артерия войны".

Члены Сената назначались царем. В его состав первоначально входило всего девять человек, которые решали дела коллективно. В основу комплектования Сената был положен не принцип знатности, а компетентности, выслуги и близости к царю.

С 1718 по 1722 г. Сенат стал собранием президентов коллегий. В 1722 г. он был реформирован тремя указами императора. Изменен состав, включающий как президентов коллегий, так и сенаторов, коллегиям чуждых. Указом "О должности Сената" Сенат получил право издавать собственные указы.

Круг вопросов, которые находились в его ведении, был достаточно широк: вопросы правосудия, расходы  казны и налоги, торговля, контроль за администрацией разных уровней. Сразу же вновь созданное учреждение получило канцелярию с многочисленными отделами - "столами", где работали подьячие. Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом.

Своеобразие эпохи петровских реформ состояло в усилении органов и  средств государственного контроля. А для надзора за деятельностью  администрации при Сенате была учреждена  должность обер-фискала, которому должны быть подчинены провинциал-фискалы (1711). Недостаточная надежность фискалитета привела в свою очередь к возникновению в 1715 г. при Сенате должности генерального ревизора, или надзирателя указов. Главное дело ревизора - "чтобы все исполнено было". В 1720 г. сделан был более сильный нажим на Сенат: предписано было наблюдать, чтобы здесь "все было сделано порядочно, и суетных разговоров, крика и прочего не было". Когда и это не помогло, через год обязанности и генерального прокурора и обер-секретаря возложили на военных: один из штаб-офицеров армии дежурил в Сенате помесячно для наблюдения за порядком, а "кто из сенаторов бранился или невежливо поступал, того дежурный офицер арестовывал и отводил в крепость, давая, разумеется, знать государю".

Наконец в 1722 г. эти функции возложили на специально назначенного генерал-прокурора, который "должен был накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал", иметь надзор над прокурорами и фискалами и вообще быть "оком государевым" и "стряпчим в делах государственных".

Таким образом, царь-реформатор вынужден был постоянно расширять созданную  им специальную систему организованного  недоверия и доносительства, дополняя существующие органы контроля новыми.

Однако создание Сената не могло  завершить реформы управления, так  как отсутствовало промежуточное  звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717-1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов, коллегиальная система (1717-1719гг.) предусматривала систематическое разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень централизации.

Сенат назначил президентов и вице-президентов, определил штаты и порядок  работы. Кроме руководителей, в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и  подьячие. Специальным указам предписывалось с 1720 г. начать производство дел новым порядком.

В 1721 г. была создана Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в ведении которой находилось дворянское землевладение. На правах коллегий были Главный магистрат, который управлял городским сословием, и Святейший правительствующий Синод. Его появление свидетельствовало о ликвидации автономии церкви.

В 1699 г. с целью улучшить поступление в казну прямых налогов была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша. К 1708 г. она превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых приказов. В 1722 г. из единой Берг-мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.

В отличие от приказов, действовавших  на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться  четкими правовыми нормами и  должностными инструкциями. Наиболее общим законодательным актом  в этой области был Генеральный  регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской "Табели о рангах" (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.

Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало  о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность  и выслуга становятся определяющими  для продвижения по службе. Признаком  бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

2. Реформа местного управления

Петр 1 в начале своего царствования пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя вместо земских, выборные элементы управления. Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении с главными традиционными администраторами (воеводами) выборных представителей дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

18 декабря 1708 был издан указ "Об учреждении губерний и о росписании к ним городов". Это была реформа, которая совершенно изменила систему местного управления. Основная цель этой реформы - обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров. Согласно этому указу вся территория страны была разделена на восемь губерний:

Московская включала в  свой состав 39 городов, Ингерманландская (позднее С.- Петербургская) - 29 городов (еще два города этой губернии - Ям-бург и Копорье были отданы во владение князю Меншикову),

К Киевской губернии было приписано 56 городов,

К Смоленской - 17 городов,

К Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов,

К Казанской - 71 городской и сельский населенный пункт,

К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов, приписных к корабельным делам

К Сибирской губернии было приписано 26 городов, "да к Вятке 4 пригородка".

В 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, стала Воронежской губернией. Губерний стало 9. В 1713-1714гг. число губерний возросло до 11.

Так началась реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй областной реформы.

По второй реформе одиннадцать  губерний были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Провинции делились на округа - дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев. В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.