Реформа системы государственного управления в первой четверти XVIII века при Петре I

Областная реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной  власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего  периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в правлении  Петр намеревался решать все государственные  вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Прежняя система "приказ-уезд" была удвоена: "приказ (или канцелярия) - губерния - провинция - уезд".

Губернатору подчинялись четыре его  непосредственных подчиненных:

обер-комендант - отвечал за военные дела,

обер-комиссар - за денежные сборы

обер-правиантмейстер - за хлебные сборы,

ландрихтер - за судебные дела.

Во главе провинции обычно стоял  воевода, в уезде финансовое и  полицейское управление возлагалось  на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых  сверху.

Губернаторам перешла часть  функций приказов (особенно территориальных), их количество было сокращено.

Указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице-губернаторами, выполнявшими в основном военные  и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось  слишком крупным и не позволяло  осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в  каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.

3. Реформа городского управления

Вокруг вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр 1, желая предоставить городскому сословию, полное самоуправление по типу Запада, приказал учредить бурмистерскую палату. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено "ведать все городское сословие в России".

По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и "подлых" людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии:

Первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера.

Вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.

Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения ("обретающиеся в наймах, в черных работах и  тем подобные") выбирал своих  старост и десятских, которые  могли доносить магистрату о своих  нуждах и просить их об удовлетворении.

По европейскому образцу создавались  цеховые организации, в которых  состояли мастера, подмастерья и  ученики, руководимые старшинами. Все  остальные горожане в гильдии  не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди  них беглых крестьян и возвращения  их на прежние места проживания.

Деление на гильдии оказалась чистейшей  формальностью, так как проводившие  его военные ревизоры, прежде всего  заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих  к ним отношения. Появление гильдий  и цехов означало, что корпоративные  начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

Заключение

В результате Петровских реформ к концу первой четверти XVIII в. сложилась  следующая система органов власти и управления.Вся полнота законодательной, исполнительной, и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора. В 1711г. был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Он принципиально отличался от своего предшественника - Боярской думы.

Члены совета назначались  императором. В порядке осуществления  исполнительной власти Сенат издавал  указы, имевшие силу закона. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью всех правительственных учреждений. Генерал-прокурор должен был выполнять функции "ока государства". Этот контроль он осуществлял через прокуроров, назначаемых во все правительственные учреждения. В первой четверти XVIII в. к системе прокуроров добавилась система фискалов, возглавляемая обер-фискалом. В обязанности фискалов входило донесение обо всех злоупотреблениях учреждений и должностных лиц, нарушавших "казенный интерес".

Никак не соответствовали  новым условиям и задачам приказная  система, сложившаяся при Боярской думе. Возникшие в разное время  приказы сильно различались по своему характеру и функциям. Распоряжения и указы приказов зачастую противоречили друг другу, создавая невообразимую путаницу и надолго задерживая решение неотложных вопросов.

Взамен устаревшей системе приказов в 1717-1718 гг. было создано 12 коллегий.

Создание системы коллегий завершило  процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение  ведомственных функций, разграничение  сфер государственного управления и  компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами  в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, был учтен  опыт государственных учреждений Швеции и Дании.

Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло  отражение в петровской "Табели о рангах" (1722).

Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

В 1708 - 1709 гг. была начата перестройка  органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения. Во главе губернии стоял  назначаемый царем губернатор, сосредоточивавший  в своих руках исполнительную и судебную власть. При губернаторе  существовала губернская канцелярия. Но положение осложнялось тем, что  губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых зачастую противоречили  друг другу.

Губернии в 1719 г. были разделены  на провинции, число которых равнялось 50. Во главе провинции стоял воевода  с канцелярией при нем. Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды) с воеводой и уездной канцелярией. Некоторое время в царствование Петра уездная администрация  была заменена выборным земским комиссаром из местных дворян или отставных  офицеров. Его функции ограничивались сбором подушной подати, наблюдением  за выполнением казенных повинностей, задержанием беглых крестьян. Подчинялся земский комиссар провинциальной канцелярии. В 1713 г. местному дворянству было предоставлено  выбирать по 8-12 ландратов (советников от дворян уезда) в помощь губернатору, а после введения подушной подати были созданы полковые дистрикты. Квартировавшие в них воинские части наблюдали за сбором податей и пресекали проявления недовольства и антифеодальные выступления.

В итоге административных преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Царь получил  возможность неограниченно и  бесконтрольно управлять страной  при помощи полностью зависимых  от него чиновников. Неограниченная власть монарха нашла законодательное  выражение в 20-м артикуле Воинского  устава и Духовном регламенте: власть монархов есть самодержавная, которым  повиноваться сам бог повелевает. Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром 1 титула императора и наименования "Великий".К важнейшим признакам абсолютизма относятся бюрократизация аппарата управления и его централизация. Новая государственная машина в целом работала гораздо эффективнее старой. Но в нее была заложена "мина замедленного действия" - отечественная бюрократия. Е.В. Анисимов в книге "Время петровских времен" пишет:

"Бюрократия - необходимый элемент структуры государства нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха - единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной "бюрократической революцией", в ходе которой был запущен вечный двигатель бюрократии". (Указ. соч. С.275)

Реформы центрального и  местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената - в центре до воеводской канцелярии - в уездах.

ЛитератураИстория государственного управления в России: Учебник для вузов/ Под ред. Проф. А.Н. Марковой. -М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997. -279с.

Соловьев С.М. Об истории новой  России. - М.: Просвещение, 1993.

Павленко Н.И. Петр Великий.-М.: Мысль, 1990.

 
Земская и городская реформы

Отмена крепостного права образовывала много пустых мест в существовавшей ранее системе местного управления, т.к. эта последняя была теснейшим  образом связана с крепостным правом. Так, прежде каждый помещик  в своем имении был для своих  крестьян олицетворением власти. Да и  в уездном и губернском управлении большая часть должностей еще  со времен Екатерины II замещалась по выбору дворянства и из числа его представителей. После отмены крепостного права  вся эта система рухнула. И  без того местное хозяйство было чрезвычайно запущено. Медицинская  помощь в деревне практически  отсутствовала. Эпидемии уносили тысячи жизней. Крестьяне не знали элементарных правил гигиены. Народное образование  никак не могло выйти из зачаточного  состояния. Отдельные помещики, содержавшие  для своих крестьян школы, закрыли  их сразу же после отмены крепостного  права. О проселочных дорогах  никто не заботился. Таким образом, необходимо было срочно искать выход  из этого нетерпимого положения, учитывая, что государственная казна истощена, и правительство не может поднять местное хозяйство своими силами. Поэтому было решено пойти навстречу либеральной общественности (особенно из нечерноземных губерний), которая ходатайствовала о введении местного всесословного самоуправления. 
Эти идеи были высказаны Н.А. Милютиным в записке на имя императора. После утверждения последним, они стали руководящими принципами реформы. Принципы эти выражались в формуле: дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности и возможно больше единства. 
1 января 1864 г. был утвержден закон о земском самоуправлении. Началась земская реформа, в ходе которой в России создавалась система органов местного самоуправления на двух территориальных уровнях - в уезде и губернии. Распорядительными органами земства были уездные и губернские земские собрания, а исполнительными - уездные и губернские земские управы. Выборы земских органов проводились раз в три года. В каждом уезде для выборов гласных уездного земского собрания создавалось три избирательных съезда (курии). К первой курии (частных землевладельцев) относились лица, независимо от сословия, имевшие не менее 200-800 дес. земли (земельный ценз по разным уездам был неодинаков). Ко второй (сельских обществ) - выборные от волостных сходов. Третья курия (городских избирателей) включала в себя городских собственников с определенным имущественным цензом. Каждый из съездов избирал определенное равное число гласных (сроком на три года). Уездные земские собрания избирали гласных губернского земства. Для выполнения своих задач земства получили право облагать население особым сбором. 
Как правило, в земских собраниях преобладали дворяне. Несмотря на конфликты с либеральными помещиками, самодержавие считало поместное дворянство своей основной опорой. Поэтому председателями уездных собраний автоматически (по должности) становились уездные предводители дворянства, а губернских собраний - губернские предводители. Земство было введено только в 34 губерниях Европейской России. Его не было в Сибири и в Архангельской губернии, т.к. там не было помещиков. Не ввели земство в Области Войска Донского, в Астраханской и Оренбургской губерниях, где существовало казачье самоуправление. 
Функции земств были довольно многообразны. В их ведении находились местное хозяйство (строительство и содержание местных дорог др.), народное просвещение, медицина, статистика. Однако всеми этими делами они могли заниматься только в пределах своего уезда или губернии. Никакие проблемы общегосударственного характера земцы не имели права не только решать, но даже ставить на обсуждение. Более того, губернским земствам запрещалось сноситься между собой и координировать свою деятельность даже в таких вопросах, как борьба с голодом, эпидемиями, падежом скота. 
Милютин не настаивал на расширении компетенции земств, однако считал, что в своей сфере деятельности они должны пользоваться полной самостоятельностью и независимостью от местных административных властей, подчиняясь лишь Сенату, и что губернаторам должно быть предоставлено лишь право надзора за законностью их действий. 
Недостатки земской реформы были очевидны: незавершенность структуры земских органов (отсутствие высшего центрального органа), искусственное создание численного преимущества для поместного дворянства, ограниченность сферы деятельности. В то же время эта реформа имела серьезное значение. Важен был сам факт появления в России, системы самоуправления, в корне отличной от господствующей бюрократической системы. Выборность земских органов, их относительная независимость от бюрократических структур позволяли рассчитывать на то, что эти органы, при всех своих недостатках, будут исходить из интересов местного населения и приносить ему реальную пользу. Эти надежды в целом оправдались. Уже вскоре после создания земств Россия покрылась сетью земских школ и больниц.С появлением земства стало меняться соотношение сил в провинции. Прежде все дела в уездах вершили правительственные чиновники вкупе с помещиками. Теперь, когда развернулась сеть школ. больниц и статистических бюро, появился “третий элемент”, как стали называть земских врачей, учителей, агрономов, статистиков. Многие представители сельской интеллигенции показали высокие образцы служения народу. Им доверяли крестьяне, к их советам прислушивались управы. Правительственные чиновники с тревогой следили за ростом влияния “третьего элемента”. 
Едва родившись, земства встретили крайне враждебное отношение к себе всех правительственных органов - центральных и местных, вскоре лишились значительной части своих и без того небольших полномочий, что привело к тому, что многие достойные деятели земского движения охладели к нему и вышли из состава земских управ и собраний. 
По закону земства были чисто хозяйственными организациями. Но вскоре они стали играть важную политическую роль. В те годы на земскую службу обычно шли самые просвещенные и гуманные помещики. Они становились гласными земских собраний, членами и председателями управ. Они стояли у истоков земского либерального движения. А представители “третьего элемента” испытывали тяготение к левым, демократическим, течениям общественной мысли. В обществе возникла надежда на дальнейшие шаги в коренном переустройстве государственного строя России. Либеральные деятели, от души приветствовавшие реформу, тешили себя мечтой об "увенчании здания" - создании на земской основе всероссийского представительного органа, что 6ыло бы продвижением к конституционной монархии. Но власть пошла по совсем иному пути. Как выяснилось впоследствии, в 1864 г. она дала максимум самоуправления, который считала возможным. Политика правительства по отношению к земству во второй половине 1860-х - 1870-е гг. была направлена на лишение его всякой самостоятельности. Губернаторы получили право отказывать в утверждении в должности любому лицу, избранному земством; еще большие права были даны им в отношении "лиц, служащих по найму”, - земских врачей, учителей, статистиков: по малейшему поводу их не только изгоняли из земства, но и высылали за пределы губернии. Кроме того, губернатор становился цензором всех печатных изданий земства - отчетов, журналов заседаний, статистических исследований. Центральная и местная власти целенаправленно душили всякую инициативу земств, в корне пресекали любое поползновение их к независимой деятельности. При возникновении конфликтных ситуаций правительство не останавливалось перед роспуском земских собраний, ссылкой их членов и другими карательными мерами. 
В результате вместо движения вперед к представительному правлению власть упорно пятилась назад, стремясь включить земские органы в бюрократическую систему. Это сковывало деятельность земств, подрывало их авторитет. Тем не менее земствам удалось добиться серьезных успехов в своей конкретной работе, особенно в сфере народного просвещения и медицины. Но им так и не суждено было стать полноценными органами самоуправления и послужить основой для строительства конституционного строя. 
На аналогичных основаниях в 1870 г. было опубликовано Городовое положение (закон о реформе городского самоуправления). Попечительству городских дум и управ подлежали вопросы благоустройства (освещение, отопление, водоснабжение, очистка, транспорт, устройство городских проездов, набережных, мостов и др.), а также заведование школьным, медицинским и благотворительным делом, попечение о развитии торговли и промышленности. На Городские думы были возложены обязательные расходы на содержание пожарной охраны, полиции, тюрем, казарм (эти расходы поглощали от 20 до 60% городского бюджета). Городовое положение устранило сословное начало в формировании городских органов самоуправления, заменив его имущественным цензом. В выборах в городскую думу участвовали лица мужского пола, достигшие 25 лет по трем избирательным съездам (куриям) (мелких, средних и крупных налогоплательщиков) с равными общими суммами платежей городских налогов. Каждая курия избирала 1/3 состава гласных Городской думы. Наравне с частными лицами избирательное право получили ведомства, компании, монастыри и др., платившие сборы в городской бюджет. Рабочие, не платившие налогов в пользу города, не участвовали в выборах. Численность дум устанавливалась с учетом количества населения от 30 до 72 гласных, в Москве - 180, в С.-Петербурге - 250. Городской голова, его товарищ (заместитель) и управа избирались думой. Городской голова возглавлял и думу и управу, координируя их деятельность. Органом надзора за соблюдение законности в деятельности городского самоуправления являлось Губернское по городским делам присутствие (под председательством губернатора). 
В пределах своей компетенции Городские думы обладали относительной независимостью и самостоятельностью. Они проводили большую работу по благоустройству и развитию городов, но в общественном движении были не столь заметны, как земства. Это объяснялось долго сохранявшейся политической инертностью купечества и предпринимательского класса.

Судебная реформа

В 1864 г. была проведена и судебная реформа, в корне преобразовавшая  структуру русского суда и весь процесс  судопроизводства. Прежние суды существовали безо всяких существенных изменений  со времен Екатерины II, хотя необходимость  судебной реформы осознавалась еще  Александром I. Главные пороки старой судебной системы состояли в сословности (для каждого сословия свой суд  и свои законы), полной подчиненности  администрации и закрытости судебного  процесса (открывавшей невиданные возможности  для злоупотреблений и беззакония). Подсудимому не всегда сообщались даже все основания, на которых основывалось выдвинутое против него обвинение. Приговор выносился по совокупности системы  формальных доказательств, а не по внутреннему  убеждению судьи. Сами судьи часто  не имели не только юридического образования, но и вовсе никакого. 
Взяться за реформу удалось только после отмены крепостного права, заставившего отказаться от принципа сословности и смены консервативного министра юстиции гр. В.Н. Панина. Автором судебной реформы стал давний сторонник перемен в этой области статс-секретарь Государствнного Совета (один из немногих, выступавших в ГС в 1861 г. за одобрение крестьянской реформы) Сергей Иванович Зарудный. В 1862 г. императором были утверждены разработанные им основные положения судебной реформы: 1) бессословность суда, 2) равенство всех граждан перед законом, 3) полная независимость суда от администрации (что гарантировалось несменяемостью судей), 4) тщательный подбор судейских кадров и их достаточное материальное обеспечение. 
Старые сословные суды упразднялись. Вместо них создавались суд мировой и суд коронный - две независимые друг от друга системы, которые объединялись лишь подчинением одному высшему судебному органу - Сенату. Мировой суд с упрощенной процедурой вводился в уездах для разбора дел о мелких правонарушениях и гражданских дел с незначительным иском (впервые эта категория дел была выделена из общей массы). Более серьезные дела разбирались в коронным суде, имевшем две инстанции: окружной суд и судебную палату. В случае нарушения законного порядка судопроизводства решения этих органов могли быть обжалованы в Сенате. 
От старых судов, которые вели дела сугубо бюрократическим порядком, новые отличались прежде всего тем, что были гласными, т.е. открытыми для публики и прессы. Кроме того в основу судебной процедуры был положен состязательный процесс, в ходе которого обвинение формулировалось, обосновывалось и поддерживалось прокурором, а интересы подсудимого защищались адвокатом из числа присяжных юристов. Прокурор и адвокат должны были выяснять все обстоятельства дела, допрашивая свидетелей, анализируя вещественные доказательства и т.п. Выслушав судебные прения, свой вердикт по делу (“виновен”, “невиновен”, “виновен, но заслуживает снисхождения”) выносили присяжные заседатели (12 человек), избиравшиеся по жребию из представителей всех сословий. На основании вердикта коронный суд (в лице председателя и двух членов суда) выносил приговор. Лишь при явном нарушении процессуальных норм (невыслушании судом одной из сторон, невызове свидетелей и т.д.) стороны могли, подав кассационную жалобу, перенести дело (гражданское - из судебной палаты, уголовное - из окружного суда) в Сенат, который, в случае подтверждения нарушений, передавал дело без рассмотрения в другой суд, либо в тот же, но в другом составе. Особенностью реформы было то, что и следователи, готовившие дело к судопроизводству, и судьи, руководившие всей судебной процедурой, хотя и назначались правительством, но были несменяемы на весь срок своих полномочий. Иными словами, в результате реформы предполагалось создать суд максимально независимый и уберечь его от посторонних влияний, прежде всего от нажима со стороны администрации. Вместе с тем из компетенции суда присяжных были изъяты дела о государственных и некоторых судебных преступлениях, а также дела о печати. 
Мировой суд, задачей которого было предоставить русским людям суд “скорый, правый и милостивый” состоял из одного человека. Мировой судья избирался земскими собраниями или городскими думами на три года. Правительство не могло своей властью отстранить его от должности (как и судей окружного коронного суда). В задачу мирового суда входило примирение виновных, а при нежелании сторон судье предоставлялся значительный простор в назначении наказания - в зависимости не от каких-нибудь внешних формальных данных, а от внутреннего его убеждения. Введение мировых судов значительно разгрузило коронные суды от массы мелких дел. 
И все же судебная реформа 1864 г. осталась незавершенной. Для разбора конфликтов в крестьянской среде был сохранен сословный волостной суд. Это отчасти объяснялось тем, что крестьянские правовые понятия сильно отличались от общегражданских. Мировой судья со “Сводом законов” часто был бы бессилен рассудить крестьян. Волостной суд, состоявший из крестьян, судил на основании существующих в данной местности обычаев. Но он был слишком подвержен воздействию со стороны зажиточных верхов деревни и всякого рода начальства. Волостной суд и мировой посредник имели право присуждать к телесным наказаниям. Это позорное явление существовало в России до 1904 г. Существовал отдельный церковный суд для духовенства (по специфически церковным делам). 
Кроме того, уже вскоре после начала реализации судебной реформы, во многом под влиянием небывалого размаха терроризма, власть начала подчинять суды господствующей бюрократической системе. Во второй половине 1860-х - 1870-е годы была значительно ограничена публичность судебных заседаний и освещение их в печати; усилилась зависимость судебных чиновников от местной администрации: им предписывалось беспрекословно “подчинягься законным требованиям" губернских властей. Подрывался и принцип несменяемости: вместо следователей все чаще назначались "исполняющие должность" следователей, на которых принцип несменяемости не распространялся. Особенно характерны были нововведения, касающиеся политических дел: следствие по этим делам стали вести не следователи, а жандармы; судопроизводство осушествлялось не судами присяжных, а специально для этой цели созданным Особым присутствием Правительствующего Сената. С конца 1870-х годов значительная часть политических дел стала рассматриваться военными судами. 
 
И все-таки, можно без колебаний признать, что судебная реформа была наиболее радикальной и последовательной из всех Великих реформ 1860-х гг.