Подведомственность юридических дел

     Из  приведенных выше определений наиболее удачным нам представляется первое. Оно, во-первых, соответствует буквальному смыслу слова, которое в переводе с латинского языка на русский означает принадлежность по праву. Принадлежать же могут именно права, полномочия, а не обязанности. Последние не принадлежат, а вменяются определенному учреждению, должностному лицу или возлагаются на них. Во-вторых, как уже отмечалось, в настоящее время понятие компетенции используется главным образом применительно к органам государства, должностным лицам, общественным организациям, для которых предоставленные им полномочия обычно являются и их обязанностями. В.К. Мамутов по этому поводу справедливо отмечает, что «право госоргана – это не субъективное гражданское право, которым лицо, по своему усмотрению, может пользоваться, а может и не пользоваться, а такое право, которым госорган обязан пользоваться, так как право одновременно является и обязанностью решать соответствующие вопросы, отнесенные к компетенции госоргана».¹⁴

     С.С. Алексеев в связи с этим отмечает, что в области осуществления  правоприменительных полномочий компетентные органы при наличии определенных фактических обстоятельств не только могут, но и должны, юридически обязаны  применять правовые нормы.¹⁵ При таком совпадении прав и обязанностей компетенция с полным основанием может быть определена как круг полномочий того или иного органа, должностного лица, общественной организации без ссылки на их обязанности. Указание не только на права, но и на обязанности. При определении понятия компетенции может быть признано целесообразным лишь в целях усиления гарантий надлежащего осуществления функций государства его органами и должностными лицами, чтобы напоминать, что государственный орган наделяется определенными правами для обеспечения интересов общества, а потому обязан осуществлять их в надлежащих случаях, а должностные лица – нести ответственность не только за неправильное решение, но и за непринятие решения в пределах своей компетенции.

     В этих целях можно было бы в определении компетенции указать, как это и сделал М.А. Чельцов,¹⁶ что предоставляемые субъектам полномочия в то же время являются и их обязанностями.

     Включение в содержание компетенции предметов  ведения вряд ли может быть признано правильным по той причине, что в качестве таковых часто выступают не правовые категории (предприятия, определенные территории земли, лица и т.д.), относительно которых органы государства вправе осуществлять возложенные на них функции. Компетенция же – правовая категория. Она включает в свое содержание не предметы ведения, а полномочия на осуществление относительно этих предметов своих функций.

     Определение компетенции, предложенное В.М. Манохиным, представляется слишком общим, неопределенным. Это объясняется, по-видимому, тем, что автор ставил перед собой задачу раскрыть понятие компетенции не столько с точки зрения его содержания, сколько со стороны формы и техники законодательного закрепления компетенции государственных органов.

     Итак, компетенция может быть определена как круг установленных законом властных полномочий органов государства, должностных лиц, общественных организаций, которые в то же время являются и их обязанностями.

     Основу  компетенции каждого отдельного органа государства составляют выполняемые  им функции. Последние зависят от задач и функций государства в целом. Этими задачами определяются его функции, то есть основные направления деятельности. Функции государства осуществляются его органами. Каждая из них выполняется обычно не одним каким-то определенным органом государства, а многими, но лишь в определенной части. Необходимость участия различных органов государства в осуществлении одних и тех же функций объясняется тем, что последние по характеру действий, входящих в их содержание, являются неоднородными. Они охватывают самые различные виды деятельности органов государственного аппарата: издание законов и подзаконных актов (правотворческую деятельность), применение норм права, управленческую, надзорную и другие, которые обычно именуются формами осуществления функций государства или формами государственной деятельности.

     Действительно, по отношению к функциям государства  они выступают в качестве различных  форм осуществления последних. Но по отношению к органам государства, на которые возлагается совершение действий определенного вида, они выступают в качестве «функций» этих органов. Говоря о том, что основу компетенции органов государства составляют выполняемые ими функции, мы и имели в виду именно функции органов государства, а не государства в целом.

     Эти функции чрезвычайно разнообразны. Поэтому невозможно дать какого-либо исчерпывающего их перечня. Система их весьма сложная. Нередко отдельные функции органов государства могут быть подразделены на функции, так сказать, первого и второго порядка. Например, функция управления, будучи одной из функций (главной) органов государственного управления, слагается из различных видов деятельности, которые также могут быть названы функциями: подбор и расстановка кадров, планирование, учет и контроль, оперативно-исполнительная деятельность и др. То же самое можно сказать о функции правосудия. Она слагается из деятельности судов первой, второй инстанций и органов судебного надзора. В связи с этим принято говорить о функциях суда первой инстанции, функциях суда второй инстанции и функциях органов судебного надзора.

     Права органов государства на осуществление  определенных функций (видов деятельности) представляют собой функциональные полномочия этих органов, а совокупность функциональных полномочий образует их функциональную компетенцию.

     Органы  государства выполняют обычно не одну какую-то определенную функцию, а  одновременно несколько. Например, министерства, кроме функции управления, выполняют  также и правотворческую, так  как наделены правом издавать приказы  и инструкции нормативного характера. Ими осуществляется также правоприменительная функция, поскольку они пользуются правом разрешать различные правовые вопросы, в частности споры, возникающие из административных и иных правоотношений» отнесенных законом к их компетенции.

     Функции, выполняемые тем или иным органом  государства, с точки зрения осуществления  возложенных на него задач неравнозначны. Одни из них являются для данного органа главными, определяющими его профиль, его специфику, другие – вспомогательными. Так, для министерств главной является функция управления, а остальные (правотворческая, контрольно-надзорная) имеют подчиненный, вспомогательный характер. Они наделяются ими лишь в связи с выполнением своей главной функции – управления. Наличие среди функций органов государства главных и вспомогательных позволяет классифицировать определенным образом органы государства.

     Функциональная  компетенция характеризует объем  полномочий органов государства  лишь с точки зрения видов их деятельности. Однако многие государственные органы выполняют сходные по своему характеру функции. В рамках, установленных законом, правотворческая деятельность осуществляется и общественными органами. Функция применения норм права осуществляется не только органами правосудия, но и органами управления, органами общественности. Поэтому функциональная компетенция не может служить достаточным критерием для разграничения сферы деятельности различных органов государства. Необходимы дополнительные признаки, с помощью которых можно было бы отграничить компетенцию каждого отдельного органа от всех других органов государства.

     Одним из таких признаков является объект (предмет), по отношению к которому осуществляются различными органами государства сходные по характеру функции. Дело в том, что функции органов государства обычно осуществляются последними относительно различных объектов. Так, правотворческая деятельность может быть направлена на принятие различных нормативных актов: конституции, основ законодательства, иных законов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций и т.п. Правоприменительная деятельность может касаться споров о праве, возникающих из гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений. Функция управления может относиться к различным отраслям народного хозяйства, здравоохранению, образованию и другим сферам жизни общества. Путем указания объектов, по отношению к которым могут осуществляться одни и те же функции различными органами, удается разграничить компетенцию органов, выполняющих сходные функции.

     Права органов государства на осуществление своих функций по отношению к определенному кругу объектов (предметов) представляют собой объективные (предметные) их полномочия, а совокупность предметных полномочий – объективную (предметную) компетенцию.

     Однако  и предметная компетенция не дает возможности точно определить объем  полномочий каждого отдельно взятого  органа государства, так как среди  них много таких, которые имеют  не только одинаковую функциональную, но и одинаковую предметную компетенцию, например, суды.

     Для точного определения компетенции  органов государства, а следовательно, и для разграничения их полномочий необходимо учитывать, что они осуществляют свои функции не только по отношению  к определенным объектам, но и в  пределах установленных территориальных границ. Право органов государства осуществлять возложенные на них функции, на определенной территории, принято называть территориальной (пространственной) компетенцией. В совокупности с другими видами компетенции (функциональной и предметной) она позволяет достаточно точно определить объем полномочий каждого органа и тем самым отграничить сферу его деятельности от сферы деятельности всех других органов государства.

     Таким образом, в пределах общего понятия  компетенции необходимо различать  компетенцию функциональную, предметную, территориальную. Сразу же отметим, что в связи с рассмотрением вопроса о подведомственности особый интерес представляет предметная компетенция, так как эти два понятия связаны между собой самым непосредственным образом.

     Приступая к выяснению сущности подведомственности, следует прежде всего отметить, что  ее необходимо различать в широкое  и узком смысле.

     В широком смысле подведомственность есть круг любых объектов, по отношению к которым тот или иной орган государства или общественности может осуществлять возложенные на него функции. Такой вывод следует из этимологического анализа термина «подведомственность» и анализа нормативных актов, относящихся к различным отраслям права.

     Слово «подведомственность» происходит от слова  «ведомство», то есть учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-либо область государственного управления.¹⁷ Поскольку в данном случае речь идет о государственном управлении, то, видимо, под учреждением или их совокупностью имеется в виду орган государства или совокупность, определенная система его органов. В свою очередь слово «ведомство» является производным от глагола «ведать», то есть управлять, заведовать.¹⁸

     Отсюда  и слово «подведомственность» в  широком смысле означает нахождение какого-либо объекта (предмета) или группы объектов (предметов) в ведении определенного органа государства. Отдельные функции органов государства могут осуществляться также общественными организациями, поэтому нахождение объекта (или, группы их) в ведении общественных организаций также означает подведомственность их последним.

     Круг  объектов, находящихся в ведении  определенного органа государства  или общественной организации, по своему характеру может быть самым различным. Он зависит от выполняемых этим органом  или организацией функций, каждой из которых соответствует и свой круг объектов. Например, при осуществлении функции управления такими объектами могут быть предприятия, учреждения, нижестоящие органы управления, должностные лица, определенные территории земли и т.д. или различные хозяйственные и иные вопросы, которые вправе разрешать определенный орган или должностное лицо. При осуществлении правоприменительной функции объектами деятельности могут быть различные вопросы правового характера.

     Соответственно  характеру объектов принято говорить о подведомственных предприятиях, подведомственных учреждениях, подведомственных должностных лицах, подведомственных территориях и т. п. или о подведомственных вопросах, подведомственных спорах о праве. Из сказанного выше следует, что подведомственность каждого органа слагается из ряда относительно самостоятельных групп объектов соответственно выполняемым органом функциям.

     Итак, подведомственность (в широком смысле) представляет собой круг любых объектов, по отношению к которым определенный орган государства, должностное лицо или общественная организация вправе осуществлять возложенные на них функции. Понимаемая в таком смысле подведомственность по своему содержанию и целевому назначению очень близка к предметной компетенции. Последняя неизбежно предполагает указание круга объектов, относительно которых определенный орган государства, общественная организация, должностное лицо могут осуществлять свои функции. Только таким путем она и может быть определена. В свою очередь, и подведомственность также немыслима без указания конкретного органа, поскольку в его ведении находится образующий ее круг объектов. Таким образом, оба понятия отражают одну и ту же связь, существующую между правомочием определенного субъекта и объектом, в отношении которого субъект может его осуществлять. Кроме того, как и предметная компетенция, подведомственность имеет своим назначением разграничение полномочий различных органов государства и общественности в зависимости от предмета их деятельности. Следовательно, и по своей служебной роли она очень близка к предметной компетенции.