Подведомственность юридических дел

     В последние годы вопрос о месте  норм, регулирующих     подведомственность, подвергся новому осмыслению. Изучение ее стало включаться в программы учебных дисциплин по отдельным отраслям материального права, например, трудового, административного и других. Появились высказывания о том, что подведомственность вообще является институтом не процессуального, а материального права, притом институтом межотраслевым.

     Таким образом, вопрос о месте подведомственности в системе права в настоящее время утратил свою былую бесспорность. Между тем правильное разрешение его имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. От него зависит четкость кодификационной работы. Последняя же в свою очередь оказывает непосредственное влияние на практическую деятельность юрисдикционных органов. От того, насколько четко будут урегулированы законодателем вопросы подведомственности, в значительной степени зависят оперативность рассмотрения различных юридических дел, своевременность и быстрота защиты нарушенных прав граждан и организаций. Наконец, решение вопроса о месте подведомственности в системе права влияет на определение содержания предмета различных отраслей правовой науки, объема учебных курсов по правовым дисциплинам и т.д.

     В связи с имеющимися в юридической  литературе высказываниями о месте  подведомственности в системе права  возникают следующие вопросы: относятся  ли нормы, регулирующие подведомственность, к области процессуального или же материального права; является ли совокупность названных норм правовым институтом; и если она является таковым, то можно ли ее рассматривать в качестве межотраслевого института.

     Приступая к выяснению места подведомственности в системе права, необходимо иметь в виду, что под системой права в науке принято понимать обусловленную экономическим строем данного общества внутреннюю структуру права, выражающуюся в единстве всей совокупности правовых норм, действующих в государстве, и в разделении их на отдельные отрасли сообразно регулируемым общественным отношениям.

     Отрасль права – совокупность юридических  норм, регулирующих определенную, самостоятельную группу однородных общественных отношений.

     Наряду  с юридическими нормами, образующими  основу системы права в целом, и отраслями права общепризнанным структурным элементом системы права является правовой институт, под которым обычно понимают совокупность правовых норм, составляющих обособленную самостоятельную часть той или иной отрасли права.

     Таким образом, нормы права объединяются, как правило, в правовые институты, институты – в отрасли права, а последние в своей совокупности образуют систему права. Так в самых общих чертах выглядит система права по представлению большинства юристов.

     Однако  необходимо отметить, что, по мнению отдельных ученых, существуют и иные структурные элементы системы права. Например, О.С. Иоффе полагает, что «структурными подразделениями системы права являются нормы и правовые принципы, субинституты и институты, подотрасли и отрасли права».³⁷ В.С. Тадевосян,³⁸ В.М. Шерстюк³⁹ и некоторые другие считают, что отрасли права объединяются в группы отраслей. В частности, по мнению Шерстюка В.М., в зависимости от выполняемых в правовом регулировании функций отрасли права объединяются в три группы: основополагающее звено (государственное право), материальные отрасли и процессуальные отрасли.

     В.С. Тадевосян по характеру правовых норм, образующих различные отрасли  права, объединяет последние в три  звена: 1) материальные, 2) процессуальные и 3) смешанные отрасли права.

     Не  вдаваясь в обсуждение вопроса о  том, насколько обоснованными являются приведенные суждения, отметим лишь, что в настоящее время можно  считать общепризнанным существование, по крайней мере, двух таких групп: 1) объединяющей отрасли материального права и 2) процессуально-правовых отраслей, которые выступают в качестве своеобразных суперотраслей права. Именно поэтому стало обычным говорить о материальном и процессуальном праве как о вполне определенных, самостоятельных правовых образованиях.

     К какой же из названных двух суперотраслей  права принадлежат нормы, регулирующие подведомственность юридических дел?

     Чтобы ответить на поставленный вопрос, необходимо иметь в виду, что системе права  присущ объективный характер. Объективность  ее состоит в том, что дифференциация права на отрасли, институты и другие элементы, образующие его структуру, происходит не произвольно, а в силу различного характера регулируемых им общественных отношений.

     Именно  благодаря тому, что право регулирует различные по своему характеру общественные отношения, оно и распадается с необходимостью на соответствующие этим отношениям отрасли. Иными словами, действующему праву как явлению общественной жизни присуща система.

     В силу объективного характера системы  права отнесение отдельных правовых норм или определенной их совокупности (например, институтов) к той или иной отрасли права (или группе отраслей) должно осуществляться не произвольно, а в зависимости от того, какие общественные отношения ими регулируются.

     Видимо, это и не учитывают те, кто относит подведомственность к числу институтов материального права.

     На  чем же основывается вывод о материально-правовом характере подведомственности?

     Нормы, касающиеся подведомственности, говорит  П.С. Дружков, «устанавливают компетенцию  различных органов государства и общественности в решении производственно-хозяйственных, в области осуществления власти, социально-культурных, оперативно-хозяйственных и других вопросов, а такие нормы принято относить к отраслям материального права».⁴⁰

     Действительно, нормы, регулирующие подведомственность, очерчивая круг юридических дел, на разрешение которых управомочен тот или иной орган, служат целям установления и разграничения компетенции соответствующих органов государства и общественных организаций.

     Однако  одного этого обстоятельства еще недостаточно для того, чтобы отнести их к области материального права, так как регулирование компетенции осуществляется не только нормами последнего, но и нормами процессуального права. Больше того, вообще все процессуальные нормы, определяющие права и обязанности суда как органа правосудия, есть нормы, конкретизирующие его компетенцию. В этом отношении совершенно прав А.Ф. Козлов, рассматривающий предметные и функциональные полномочия суда первой инстанции как выражение его компетенции.⁴¹

     Следовательно, приведенный аргумент не может служить  достаточным доказательством принадлежности норм, регулирующих подведомственность, к отраслям материального права.

     Подведомственность, отмечает далее П.С. Дружков, обусловливается  объективными факторами (характером правоотношений, субъектным   составом сторон), находящимися в сфере материальной жизни общества,⁴² что, по его мнению, также свидетельствует о материально правовом характере регулирующих ее норм.

     Не  говоря о явном смешении в данном случае понятий объективного и субъективного, материального и идеального, необходимо отметить, что, руководствуясь подобными соображениями, можно поставить под сомнение самостоятельное существование всего процессуального права, так как оно все, как, впрочем, и право в целом, обусловливается объективными факторами, лежащими в сфере материальной жизни общества.

     Наконец, в пользу того же вывода, по мнению П.С. Дружкова, говорит то обстоятельство, что подведомственность существует до и вне порядка реализации норм материального права, в то время как нормы процессуального права регулируют либо деятельность органов государства и общественности, связанную с применением санкций за правонарушение, либо порядок реализации материального права.⁴³

     С приведенным доводом невозможно согласиться ввиду неправильности его по существу. Прежде всего, нельзя полагать, будто бы процессуальное право регулирует деятельность, связанную с реализацией норм материального права, а материальное право такой деятельности не регулирует. В действительности дело обстоит несколько иначе. Реализация норм материального права может осуществляться различными способами, а именно путем их соблюдения, использования (исполнения) и применения.

     В первых двух случаях она не выходит  за рамки отношений, регулируемых нормами материального права, так как осуществляется самими участниками этих отношений. И только в последнем случае она предполагает возникновение помимо существующих материально-правовых отношений еще дополнительных правоотношений по применению норм материального права. Последние регулируются нормами процессуального права. Таким образом, реализация норм материального права регулируется не только процессуальным, но и самим материальным правом.

     Неправильным  является также и утверждение  о том, что   подведомственность существует до и вне порядка реализации норм материального права, что нормы о подведомственности будто бы не регулируют процесса реализации.

     Названными  нормами устанавливается круг юридических  дел, который компетентен разрешать тот или иной юрисдикционный орган. Тем самым ими предусматривается одно из необходимых оснований возникновения отношений между лицом, ищущим защиты своего субъективного права, и органом, наделенным правомочием оказать такую защиту, то есть отношений по применению норм материального права. Применение же права, как уже отмечалось, представляет собой один из способов его реализации. Следовательно, нормы о подведомственности вопреки утверждению П.С. Дружкова регулируют процесс реализации норм материального права.

     П.Ф. Елисейкин, соглашаясь с выводом П.С. Дружкова о материально-правовом характере подведомственности, ссылается в подтверждение правильности его на то, что последняя есть не что иное, как особое свойство материального правоотношения, обусловленное предметом и методом его регулирования, поэтому она и является институтом материального, а не процессуального права.⁴⁴

     Между тем сам по себе факт признания  подведомственности особым свойством  дела (спорного материального правоотношения) не дает еще оснований для вывода о том, что она является категорией материально правового характера. Не случайно М.С. Строгович, рассматривая однотипное с подведомственностью понятие подсудности и характеризуя его как свойство дела, все же пришел к выводу о том, что она является процессуальным понятием.⁴⁵ Как признает и сам П.Ф. Елисейкин, подведомственность – это свойство, которое присваивает делу законодатель с целью регулирования общественных отношений. Но каких, спрашивается, общественных отношений? В этом, как нам представляется, и кроется ключ к решению вопроса о характере норм, регулирующих подведомственность, то есть тех норм, которыми, говоря словами П.Ф. Елисейкина, законодатель присваивает юридическим делам «свойство подведомственности».

     Как уже отмечалось ранее, отнесение  норм права к определенной  отрасли (или группе отраслей) зависит от того, какие отношения они регулируют.

     Регулировать  – это значит определять основания  возникновения   изменения и прекращения отношений, устанавливать права и обязанности  участников регулируемых отношений, их правовую ответственность за  неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей. Какие же отношения регулируются нормами о подведомственности?

     Из  рассуждений П.С. Дружкова и П.Ф. Елисейкина можно заключить, что с помощью  норм о подведомственности регулируются общественные отношения, которые составляют предмет регулирования соответствующей отрасли материального права.⁴⁶ Между тем это не так. Нормы о подведомственности, как уже отмечалось, устанавливают круг дел, разрешение которых входит в компетенцию того или иного юрисдикционного органа. Тем самым они регулируют основания возникновения на базе существующих материально-правовых отношений новых отношений, участниками которых, с одной стороны, является лицо, считающее свои субъективные права нарушенными и ищущее в связи с этим защиты, а с другой стороны – юрисдикционный орган. Последний вправе принять просьбу о защите лишь при условии, если дело, о котором идет речь, законом отнесено к его ведению.

     Таким образом, если исходить из того, какие общественные отношения регулируются нормами права о подведомственности (а только такой подход является правильным), то следует прийти к выводу, что по своему характеру они являются нормами процессуального права

     Кстати  сказать, П.Ф. Елисейкин в одной из своих работ пришел, в сущности, к такому же выводу. Об этом можно судить по следующим его высказываниям: «Мы приходим к выводу о том, – пишет он, – что основанием к отказу в принятии искового заявления может служить лишь  несоблюдение процессуальных норм, их нарушение, в частности нарушение норм о подведомственности».⁴⁷

     Однако  сказанным не исчерпывается проблема определения места норм о подведомственности в системе советского права. В  нашем государстве не существует всеобщего процессуального права, которое регулировало бы деятельность всех юрисдикционных органов по применению норм материального права.

     В связи с отмеченным возникает  необходимость выяснить, составляют ли нормы о подведомственности принадлежность каких-то определенных отраслей процессуального права или же они присущи любой из них. Но прежде следует, очевидно, решить, сколько же и каких именно существует отраслей процессуального права? Иными словами, какова система процессуального права как одного из звеньев (суперотрасли) системы  права? Этот вопрос дебатируется на протяжении почти двух десятков лет.