Конституцiйні засади щодо структури, функцій та особливотей роботи парламентів України та Франції

Верховна Рада розглядає  законопроекти на пленарних засіданнях. Розгляд і прийняття законопроекту (закону) включає і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення постатейно та в цілому (розгляд у трьох читаннях). Кількість повторних читань законопроекту не обмежується. При першому читанні законопроекту Верховна Рада заслуховує доповідь його ініціатора, співдоповіді ініціаторів внесення кожного альтернативного законопроекту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь головного парламентського комітету, заслуховує відповіді на запитання, обговорює основні положення законопроекту і його структуру (частини, розділи, глави, повноту і послідовність їх викладення), заслуховує пропозиції та зауваження щодо них, розглядає пропозиції про опублікування законопроекту для народного обговорення, розглядає проект закону про внесення змін чи доповнень до чинних законів, інші проекти рішень Верховної Ради, внесені ініціатором.

Основним у розгляді законопроекту є його друге читання. Законопроект до другого читання  подається у вигляді порівняльної таблиці, яка містить: законопроект, прийнятий у першому читанні за основу; усі внесені і не відкликані в установленому порядку пропозиції, поправки із зазначенням ініціаторів їх внесення; текст запропонований головним комітетом в остаточній редакції.

Під час другого читання  народні депутати на пленарному засіданні Верховної Ради проводять постатейне обговорення законопроекту та здійснюють постатейне голосування. За результатами другого читання законопроекту Верховна Рада після скороченого обговорення може прийняти рішення про: прийняття законопроекту у другому читанні, підготовку його до третього читання; відхилення законопроекту; повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на повторне друге читання; опублікування для народного обговорення законопроекту в редакції, прийнятій у першому або другому читанні, доопрацювання з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання його на друге читання; повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на третє читання.

Законопроект, підготовлений  до третього читання, висновки відповідних комітетів та інші матеріали поширюються серед депутатів не пізніш як за два, а пов'язані з Конституцією — за чотири дні до його розгляду на засіданні Верховної Ради.

Під час третього читання  Верховна Рада обговорює законопроект разом з іншими документами у такій послідовності: закінчення постатейного голосування щодо всіх статей законопроекту, якщо воно не було до кінця здійснено під час другого читання; прийняття постанови про схвалення внесеного Кабінетом Міністрів плану організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для впровадження закону в життя; прийняття законопроектів про внесення змін, доповнень до чинних законів; голосування щодо частин законопроекту; прийняття законопроекту в цілому; прийняття в цілому проекту закону або постанови про порядок введення прийнятого закону в дію.

За результатами третього читання законопроекту Верховна Рада може прийняти рішення про: прийняття  закону в цілому; відхилення законопроекту; повернення законопроекту на доопрацювання з наступним його поданням на повторне третє читання; відкладення голосування щодо законопроекту в цілому до прийняття інших рішень; схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його тексту на всеукраїнський референдум, якщо законопроект стосується питання, зазначеного в ст. 73 Конституції (про зміну території України).

Тексти закону оформляються Апаратом Верховної Ради і в п'ятиденний  термін підписуються Головою Верховної  Ради, після чого закон невідкладно  надсилається на підпис Президентові, який підписує закон, беручи його до виконання.

Закон, переданий Президентові, має бути підписаний ним протягом 15 днів з дня отримання та офіційно оприлюднений. Він набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування (ст. 94 Конституції України).

До основних парламентських процедур належить також процедура (процедури) формування органів державної  влади, тобто установча процедура. Вона охоплює собою процедури надання згоди та призначення Президентом Прем'єр-міністра, прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів; призначення суддів Конституційного Суду; обрання суддів безстрокове; надання згоди на призначення Президентом на посаду Генерального прокурора, висловлення недовіри Генеральному прокуророві; призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради з прав людини; призначення на посади та звільнення з посад голови та членів Рахункової палати, Голови Національного банку і членів Ради Національного банку; призначення членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії; надання згоди щодо призначення на посади та звільнення з посад Президентом України голови Антимонопольного комітету, голови Фонду державного майна, голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України.

Пріоритетною установчою процедурою є надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-міністра. Вона передбачає письмове звернення Президента до Верховної Ради про надання згоди на призначення ним Прем'єр-міністра. Перед внесенням на розгляд кандидатури Прем'єр-міністра вона обговорюється у відповідних комітетах парламенту і в депутатських фракціях, групах.

Під час розгляду кандидатури  Прем'єр-міністра України у засіданні  Верховної Ради бере участь Президент  України. Кандидат на посаду Прем'єр-міністра виступає з доповіддю про основні  напрями майбутньої діяльності Кабінету Міністрів, відповідає на запитання народних депутатів. В обговоренні кандидатури можуть брати участь тільки народні депутати.

Надання згоди на призначення  Президентом запропонованого ним  кандидата на посаду Прем'єр-міністра здійснюється на пленарному засіданні  Верховної Ради таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Результати голосування щодо згоди на його призначення оформляються постановою Верховної Ради України [30, c.25]

Важливою парламентською процедурою є процедура здійснення парламентського контролю. Верховна Рада відповідно до своїх повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює парламентський контроль за забезпеченням конституційних прав, свобод та обов'язків громадян України, додержанням законів та інших актів, за виконанням загальнодержавних програм і бюджету, діяльністю органів, а також посадових осіб, яких вона обирає, призначає або затверджує. Вона розглядає питання про додержання Конституції та законів України з власної ініціативи чи за поданням комітетів та тимчасових комісій Верховної Ради, народних депутатів України. Парламент розглядає програму діяльності Кабінету Міністрів на період його та своїх повноважень, яка подається на розгляд Верховній Раді у місячний термін після його утворення. За результатами розгляду програми діяльності Кабінету Міністрів приймається відповідна постанова.

Верховна Рада здійснює контроль також за виконанням загальнодержавних  програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного  розвитку, охорони навколишнього  середовища як безпосередньо, заслуховуючи доповіді Кабінету Міністрів з цих питань, так і через комітети Верховної Ради відповідно до їх компетенції. Кабінет Міністрів одночасно із звітом про виконання Державного бюджету України має подавати на розгляд Верховної Ради доповіді про хід і результати виконання затверджених нею програм.

Однією з найважливіших  контрольних процедур є заслуховування звіту Кабінету Міністрів. Верховна Рада один раз на рік розглядає  звіт Кабінету Міністрів про хід  і результати виконання схваленої  ним програми діяльності. Щорічний звіт Кабінету Міністрів про його діяльність подається у 45-денний термін після закінчення календарного року не пізніш як за 15 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради. Він передається комітетам Верховної Ради, а також поширюється серед депутатів. Звіт про роботу Кабінету Міністрів на засіданні робить Прем'єр-міністр або у разі його відсутності - - перший віце-прем'єр-міністр. Після заслуховування звіту Кабінету Міністрів та співдоповідей комітетів Верховної Ради відбувається його обговорення. За підсумками обговорення звіту Верховна Рада приймає відповідну постанову. У випадках, коли діяльність Кабінету Міністрів буде визнана незадовільною, Верховна Рада може прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів у цілому, що зумовлює його відставку.

Контрольна діяльність Верховної Ради поширюється і на ряд інших державних органів і посадових осіб.

Парламент розглядає  звіти Генерального прокурора, голови Національного банку, голови Фонду  державного майна та інших органів  і посадових осіб, які обираються, призначаються чи затверджуються Верховною Радою, крім органів судової влади та суддів. Щорічні письмові звіти цих органів і посадових осіб подаються до Верховної Ради протягом місяця після закінчення календарного року і поширюються серед депутатів. У разі необхідності їх розгляду на засіданні Верховної Ради відповідні питання включаються до порядку денного сесії.

Поряд з основними  процедурами діяльності Верховної  Ради — законодавчою, установчою і  контрольною — у парламенті України  мають діяти і спеціальні процедури, тобто спеціальний порядок розгляду окремих питань. Зокрема, за спеціальними процедурами відбувається заслуховування Верховною Радою щорічних та позачергових послань Президента; затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням; розгляд зовнішньополітичних питань.

Істотне вдосконалення  загального порядку роботи Верховної  Ради та порядку здійснення окремих функцій (процедур) і розгляду та вирішення окремих питань має здійснюватись у процесі прийняття найближчим часом ряду нових парламентських законів, зокрема закону про регламент Верховної Ради, оновлення законів про комітети Верховної Ради, про статус народного депутата України та ряду інших законодавчих актів, а також у процесі здійснення комплексу організаційних заходів.

Що до роботи парламенту Франції, то тут статтею 28 Конституцiйного закону держави встановлено максимальнi термiни тривалостi звичайних парламентських сесiй. Парламент  збирається  на  двi  сесiї,  якi  тривають  80 днiв, починаючи з 2 жовтня,  i 70 днiв,  починаючи з 2 квiтня.  Через те,  що  бюджетнi  питання поглинають  бiльшу частину осiнньої сесiї, для  звичайної дiяльностi лишається обмаль часу[2].       

Позачерговi сесiї з  окремим порядком денним можуть скликатися        на вимогу Прем'єр-мiнiстра або бiльшостi  членiв Нацiональних зборiв.      Коли така  позачергова сесiя вiдбувається на вимогу Нацiональних        зборiв,  то вона не може тривати бiльше 12 днiв,  а  Нацiональнi        збори не можуть вимагати проведення iншої позачергової сесiї до закiнчення перiоду в один мiсяць.

Порядок денний роботи Парламенту ретельно контролюється        урядом. Пiд час обговорення перевага вiддається законопроектам,  внесеним урядом або депутатами, які не обiймають урядових посад, причому останнi потребують урядової пiдтримки.

Конституція та конституційні  закони (тобто, закони, необхідність прийняття  яких передбачена Конституцією і які спрямовані на розвиток положень Конституції), як правило, потребують ухвалення обома палатами, незалежно від того, які з них можуть ініціювати конституційні зміни – одна чи обидві. Ухвалення може відбуватися поетапно або через узгоджувальні спільні комісії. У Франції, як у країні з двопалатним парламентом, коли верхня палата бере участь у процесі внесення змін до чинної конституції або прийняття нової, це більшою мірою захищає Основний закон від політичного інтересу.

Якщо бюджетний процес проходить тільки в одній палаті (як правило, це нижня палата), то він зв’язаний з повноваженнями щодо уряду, бо виключне право на внесення проекту бюджету в парламент має уряд. Але й у такому випадку бюджет має бути узгоджено з верхньою палатою.

Через потребу узгодження інтересів представників палат дійсно законодавчий процес потребує більше часу. Верхня палата "контролює" зміст ухвал нижньої та вносить поправки. Для того, щоб законодавча процедура завершувалася, для палат встановлюється термін, перевищення якого означає, що законопроект схвалено. Як правило, цей термін сягає двох-трьох місяців. У Франції покласти край законодавчому процесові, якщо палати довго не можуть узгодити текст і процедура не може завершитися, уповноважений уряд.

В українському парламенті законодавчий процес залежить переважно від перебігу політичної боротьби, а не від процедур.

Франція та Україна —  країни з подібними політичними системами, однак питання взаємодії між різними гілками влади кожна країна вирішує порізному. В Україні уряд має дуже малі можливості впливу на парламент щодо визначення пріоритетності розгляду та ухвалення законів, потрібних для виконання стратегічної програми уряду. Цю обставину зумовлює пріоритетне право Верховної Ради на затвердження порядку денного засідань.

Натомість у Франції склалася цілком інша ситуація: у Конституції закріплено перевагу уряду над парламентом щодо встановлення порядку денного засідань обох палат. Хоча порядок денний є наслідком узгодженої роботи уряду, постійних комісій та керівництва Сенату, парламент розглядає саме ті законопроекти й у тій послідовності, які забезпечують ефективне та вчасне виконання урядової програми.

Слід зазначити, що в Україні процеси співпраці між урядом та парламентом досі є недостатньою мірою визначеними та скоординованими.

У Франції для забезпечення ефективної співпраці між виконавчою та законодавчою владою створено посаду Уповноваженого міністра щодо відносин з парламентом. Ця посада існує вже понад 40 років. Уповноважений міністр координує роботу представників кожного міністерства, на яких також покладено відповідальність за співпрацю з парламентом.