Конституцiйні засади щодо структури, функцій та особливотей роботи парламентів України та Франції

Одним з перших завдань Уповноваженого міністра щодо відносин з парламентом вважають узгодження планів роботи уряду й парламенту. Цей процес відбувається через участь міністра в розробці програми роботи уряду на півроку та підготовці порядку денного засідань парламенту на кожні 3 тижні.

Міністр впливає на організацію законотворчого процесу: складає план роботи парламенту, оцінює тривалість обговорення і погоджує план з комісіями, політичними групами та головами палат.

Будучи посередником між урядом та парламентом, міністр забезпечує постійну присутність уряду під час дискусій у парламенті, тобто сам особисто відвідує такі засідання замість інших міністрів і контролює за присутністю відповідних міністрів на засіданні, де постає питання, що перебуває у сфері їхньої компетенції.

Він також сприяє застосуванню механізмів парламентського контролю: неприйняття пропозицій, недопущення голосування щодо поправки, якої не розглянула комісія, повторне обговорення, скликання спеціальних парламентських комісій тощо.

Уповноважений міністр  відіграє роль радника членів парламенту та урядовців, здійснюючи посередницькі й дорадчі функції не лише під час законотворчого етапу, а й поза засіданнями парламенту. Він контролює узгодженість роботи уряду з більшістю в парламенті, а також відвідує засідання парламентської більшості й постійно інформує її представників щодо кроків уряду[30, c.26].

Міністр доводить до відома уряду реакцію політичних груп і відстоює позиції членів парламенту на засіданнях Кабінету Міністрів.

Таким чином, законодавча  та інші процедури, що відбуваються в  парламентах, більш урегульовані та підконтрольні, а значить і ефективніші, у Франції. Такій методиці роботи українським парламентаріям потрібно вчитись, тому що скоординованість роботи членів парламенту допоможе значно підвищити ефективність прийняття будь-яких рішень та законів.

Висновки

Питання створення одно- чи двопалатного парламенту упродовж усієї своєї історії є предметом дебатів як для дослідників політологів, так і для самих політиків. Дискусія такого роду не обходить і Україну як країну, в якій неодноразово робилися спроби впровадити двопалатну структуру парламенту. Ми вивчили основні відмінності парламентів двох великих за значимістю країн: України та Франції. Тож визначимо, що спільного та чим відрізняються ці форми парламентів, та, чи варто застосовувати французький досвід формування та роботи двопалатного парламенту до чинної політичної системи України.

1. Дослідженням виявлено, що парламенти України та Франції мають як принципіальні відмінності, так і багато спільного. Наприклад;

- склад парламенту  створюється в обох країнах  через здійснення виборчих процедур, проте самі ці процедури проходять  зовсім по-різному;

- структури парламентів є різними (одно та двопалатний), але принципи та задачі, які вони виконують в державі  є однаковими для обох країн;

- статуси депутатів  парламентів недуже відрізняються,  різними є лише організаційні  моменти (пільги, визначення помічників, заміна депутата, обов’язок проходження військової служби, та інше);

-  обидва парламенти виконують такі основні функції: законодавчу та контрольну, але це виконання є обмеженим компетенціями парламентів; (так основні найпоширеніші функції верхньої палати парламенту Франції: представництво, законотворення, вплив на кадрову політику, стабілізація політичного процесу. Інші функції можуть розподілятися між палатами: символічна (оголошення дати виборів глави держави, наприклад), організаційна (оголошення референдуму), контрольна (діяльність тимчасових слідчих комісій парламенту, делегування представників у державні структури, що виконують функцію парламентського контролю) тощо.)

- обидва парламенти співпрацюють з урядом своєї країни, але така співпраця у Франції та Україні проходить по-різному;

- проведення законодавчих  та інщих процедур у парламентах  досить схожі, але мають свої  відмінності у зв’язку з різною структурою та інше.

2. Провівши даний аналіз можна стверджувати, що не існує залежності між формою територіального устрою та виникненням двопалатної моделі парламенту. Адже двопалатні парламенти працюють як у федеративних (Німеччина, Австрія), так і в унітарних державах, таких як Франція. Унітарна країна з двопалатним парламентом має навіть кількісну перевагу над федеративною країною. Тому унітарність України не може визнаватися перешкодою, якщо уряд прийде до висновку про створення двопалатного парламенту.

3. Можна також говорити про те, що структура парламенту не залежить від форми правління. Двопалатний парламент має місце в країнах із різною формою правління – президентських, напівпрезидентських (Франція) і парламентських системах. Змішана форма правління в Україні не становить перешкоди для заміни однопалатного на бікамеральний парламент. Так само вірно, що потенційна, з погляду вірогідної перспективи, зміна форми правління в Україні з напівпрезидентської на будь-яку іншу (парламентську або президентську) не потягне за собою з необхідністю зміну структури парламенту.

Але зміна форми правління неминуче тягне за собою інакший розподіл ваги палат щодо глави держави і глави уряду, а також щодо всіх інших функцій, якщо двопалатний парламент вже створено і він функціонує.

4. Структура парламенту сама по собі мало впливає на зміст і характер політичного режиму як порядку здійснення влади. Навпаки, має місце розгортання зворотного порядку, за якого на місце і роль парламенту незалежно від його структури переважно впливає політичний режим. Адже політичний режим залежить, зокрема, від рівня громадянської, політичної та економічної свободи, міці громадянських інститутів і від ступеня розподілу влади і в свою чергу виражається в них.

Спрямованість та зміст  діяльності парламенту в країнах  з авторитарними режимами (у тому числі в напівпрезидентських формах правління), тобто з неподіленою владою й дисбалансом повноважень, пов’язана з провідною владною функцією та підпорядкована її інтересам. Отже, що сильнішими є позиції демократії у суспільстві, і що краще поділена влада, то вищим ступенем політичної самостійності характеризується парламент загалом і силою - кожна його палата окремо. Останнє справедливо для всіх форм правління.

Стосовно ж чинної політичної системи України вкажемо, що посилення позицій президента як політичної фігури в разі створення верхньої палати теоретично може відбутися в тому випадку, якщо вона формуватиметься виключно в адміністративному порядку самим главою держави за принципом підбору лояльного до нього нобілітету, але таке припущення малоймовірне. В Україні глава держави не наділений законодавчою функцією (а є одним із суб’єктів законодавчої ініціативи).

5. Бікамералізм, як і парламентаризм, є, по суті, відповіддю на запит організаційно оформлених, а часто й неоформлених суспільних груп, які розвинулись і зміцнились достатньо для того, щоб висловлювати свої інтереси і вимагати їх задовольнити через політику. Від того, наскільки широко представлені різні групи у парламенті, залежить урахування і задоволення цих інтересів у ході політичного і законодавчого процесу.

6. Створення верхньої палати не може бути визнаним як один єдиний спосіб розширення парламентського представництва. Цього можна досягти і за однієї палати, якщо пасивне виборче право належатиме кожному правоспроможному дієздатному громадянинові, а не лише партіям (блокам партій).

Для України реформа  виборчої моделі на всіх рівнях є назрілою, надзвичайно важливою потребою. Закритість виборчих списків від політичних партій не забезпечують усвідомлений вибір, що спричиняє серйозні деформації у делегуванні влади та її легітимації. На рівні парламентських виборів за збереження пропорційного принципу переведення голосів у мандати цілком можна досягти розширення кола суб’єктів виборів (через самовисування в тому числі) та забезпечити умови для усвідомленого вибору.

Розширити основи парламентського представництва в разі збереження однієї палати можна також через квотування місць у парламенті для окремих груп або встановлення спеціальних вимог до характеру представництва (наприклад, обов’язкове забезпечення присутності серед кандидатів представників якоїсь соціальної групи).

7. Якість законодавства залежить від рівня освіченості та професійних досягнень складу парламенту та його служб. Кількість палат не убезпечує від помилок будь-якого походження у законодавстві. Дві палати дозволяють лише врахувати більшу кількість інтересів і позицій (та й то за дотримання умови, що вони сформовані у демократичний спосіб, відображають інтереси різних соціальних груп).

Законодавчі процедури  у двопалатному парламенті можуть відрізнятися за мірою впливу палат, за черговістю участі палат у законодавчому процесі, за наявністю або відсутністю в однієї з них права відкладеного вето на закони, ухвалені іншою палатою, але, як правило, визначається перелік тих законів, стосовно яких є необхідною спільна участь палат (або через роботу спільних комісій, або через проведення спільних засідань палат). Переважно, це конституції, конституційні закони та закон про бюджет держави. Спільна участь палат може поширюватися також на закони, пов’язані з гарантуванням безпеки держави.

Питання якості законодавства  в Україні є гострою проблемою. Але її цілком можливо успішно  розв’язувати в рамках однієї палати, використовуючи для цього, крім відмови  від наявного закритого способу  добору депутатського корпусу, інші засоби, включаючи забезпечення служб апарату парламенту кваліфікованими кадрами й розвиток співпраці корпусу з дорадчими структурами (дорадча демократія, демократія участі). Можливе також надання права законодавчої ініціативи громадянам.

Важливим є забезпечення виключно правової позиції Конституційного суду України та незалежності судової влади загалом. Двопалатна структура парламенту сама по собі без розвитку таких засобів не дозволить забезпечити високу якість законодавства.

8. Двопалатний парламент, такий який існує у Франції, сприяє усуненню крайнощів із політичного процесу. Але таке відбувається лише за умови, якщо сам парламент обирається демократичним способом, у ньому представлені різні суспільні групи, а учасники дотримуються процедур.

В разі поляризації політичного процесу, якщо у парламенті представлена якась одна або декілька крайніх партій, друга палата шляхом впливу на законодавчий процес здатна перешкодити ухваленню неприйнятних для інших груп законів або як мінімум скоректувати або усунути окремі положення та пом’якшити наслідки від таких законів для груп, які представляє.

 9. У своєму історичному розвитку партійна система України пройшла шлях від фрагментованої екстремально поляризованої багатопартійної системи до багатопартійної системи поміркованого плюралізму. Ряд виборчих каденцій дозволили залишити за стінами парламенту партії та групи радикальних проявів і сформувати у Верховній Раді України політичне представництво неполяризованих партійних груп, що однак не означає відсутність політичної боротьби.

Загострення цієї боротьби разом із недостатньою політичною культурою  дає ознаки як на ефективності законотворення, так і на змісті законодавства аж до того, що здатне дестабілізувати політичну ситуацію. Загострення політичної боротьби в стінах парламенту та його неефективна діяльність у разі їх продовження можуть виступити передумовою для появи у парламенті представників партій крайніх платформ. Розширення представництва за рахунок другої палати може пом’якшити наслідки від ефекту присутності таких партій у нижній палаті. Урахування в законодавчому процесі інтересів меншості та різних суспільних груп дозволить ухвалювати більш збалансоване законодавство.

9. Двопалатний парламент дозволяє забезпечити неперервність політичного процесу лише в тому разі, якщо повноваження однієї з його палат (як правило, верхньої) не можуть бути достроково припинені, а зміна кадрового складу відбувається через ротацію частини складу у певний період. Така ситуація має місце, у Франції, де Сенат (верхню палату) ні за яких обставин не може бути розпущено (ротація частини складу палати відбувається що три роки).

В Україні проблема забезпечення неперервності політичного процесу  стоїть доволі гостро. Політичні конфлікти останніх років (коли достроково припинялися повноваження парламенту України) показав, що через недостатню регламентованість цієї процедури в законодавчому процесі виникають додаткові складнощі. Навіть для того, щоб ухвалити зміни до виборчого закону, знадобилося видавати додаткові укази Президента з дозволом Верховній Раді на виконання законодавчих повноважень у режимі пленарного засідання (водночас члени парламенту продовжували виконувати повноваження народного депутата, безпосередньо не пов’язані з законодавчими повноваженнями Верховної Ради).

Забезпечення діяльності однієї з палат (в разі визнання доцільності неперервності законодавчого процесу) могло би стати виходом із такої ситуації. В цьому випадку можна передбачити те коло законів, які є життєво необхідними і які можуть бути ухвалені однією палатою, а також встановити терміни, які не можуть бути перевищені для виконання такої місії.