Способы обеспечения исполнения обязательств

Кроме того, в  гл. IV Закона "О Правительстве  Российской Федерации" "Организация  деятельности Правительства Российской Федерации" в ст. 25 предусмотрено, что заместители Председателя Правительства "координируют в соответствии с  распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти". Проблема координации деятельности этих органов находит отражение в ст. 26 данного Закона, посвященной полномочиям федеральных министров.

Положение федеральных  органов исполнительной власти относительно Правительства Российской Федерации сформулировано в ч. 2 ст. 12. Здесь сказано о "подчинении" и "ответственности" этих органов перед Правительством за выполнение порученных задач.

Термин "подчинение" в данном случае выполняет роль, аналогичную упомянутому выше термину "руководство". Основной его смысл в том, чтобы дать характеристику как органов исполняющих, именно исполнительных относительно руководства Правительства. Эта идея подтверждается и окончанием этой нормы: "выполнение порученных задач". Это, в свою очередь, предполагает и некоторую долю выбора министерствами и иными органами исполнительной власти путей решения в пределах предоставленных полномочий. О подчинении силовых федеральных органов исполнительной власти Президенту Российской Федерации сказано в ст. 32 Закона"О Правительстве Российской Федерации".

Немаловажно и  понимание термина "ответственны" в ч. 2 ст. 12 "О Правительстве  Российской Федерации". Здесь важно  иметь в виду связку норм, содержащихся в данной статье; в ст. 24 - о назначении и освобождении от должности федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства, а также ст. 26 Закона, в которой содержится норма о "подотчетности" федеральных министров Правительству и Президенту. Эти положения существенно дополняло установления Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"⁴⁵.

Правительство Российской Федерации обладает полномочиями создавать "свои" территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Слово "свои" требует разъяснения. Практика функционирования правительственных институций не дает определенного ответа на вопрос о  том, что в данном случае имеется  в виду. Представительство интересов Правительства в акционерных структурах имеет место через уполномоченных на то должностных лиц. Представительство интересов Правительства в палатах Федерального Собрания также специально легитимировано. Но представительство в территориальном аспекте, подобно представителям Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, пока что не практиковалось.

Возможно, эта  форма предусмотрена на перспективу. При развитии договорных отношений  между Федерацией и субъектами Российской Федерации можно предположить введение должностей или структур, выполняющих правительственные контрольные функции. Кроме того, при развитии института межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления (временное положение о которых утверждено Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993 г. N 918⁴⁶) можно предположить, что представительство Правительства в этих ассоциациях будет уместно и полезно.

Указом Президента Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. N 214 "О Представительстве Правительства Российской Федерации в Чеченской Республике"⁴⁷ был решен вопрос об учреждении этой должности. По этому же вопросу было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1996 г. N 1416, которым утверждено Положение о Представительстве Правительства Российской Федерации в Чеченской Республике⁴⁸. О назначении на эту должность конкретных лиц принимались постановления Правительства.

Далее необходимо раскрытие основных позиций полномочия "руководство". Так, в законодательстве содержатся нормы о праве и обязанности Правительства утверждать положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливать предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Положения об органах  исполнительной власти являются такими актами, в которых наиболее полно отражается правовой статус министерств и иных органов исполнительной власти. Следует подчеркнуть две стороны статуса Правительства. Оно не только имеет право утверждать положение о каждом федеральном органе исполнительной власти, изменять и отменять его отдельные положения. Правительство и обязано делать это в определенном установленном порядке.

Если рассматривать  эти положения в совокупности со ст. 32 Закона "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", то следует отметить, что по вопросу  об утверждении положений по сравнению с Законом "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" произошло изменение в сторону наибольшей самостоятельности Правительства. В ст. 21 Закона 1992 г. было сказано, что положения об органах управления, подведомственных Совету Министров, утверждаются Президентом Российской Федерации или по его поручению - Правительством. В настоящее же время, по общему правилу, само Правительство утверждает положения о федеральных органах, а относительно министерств, которым посвящена ст. 32 Закона "О Правительстве Российской Федерации", Председатель Правительства представляет положения об этих министерствах Президенту для утверждения.

Следует обратить внимание на правовую форму реализации этого полномочия Правительства. Оно "утверждает" положение об органе. Разработка этого документа осуществляется, как правило, после образования соответствующего органа исполнительной власти. Правительство дает поручение его руководству разработать положение в определенный срок или к определенной дате. Практика показывает, что эти поручения выполняются не всегда пунктуально и бывает, что орган исполнительной власти годами работает без положения.

В современной  ситуации следует отметить опасность  отставания оформления правового статуса  министерств и иных органов этой ветви власти от организационных преобразований в системе в целом. В течение одного года порой осуществляются несколько структурных преобразований в системе (министерства сливаются, разъединяются, выделяются одно из другого и т.д.). Но процесс изменения положений в синхронном порядке за такими структурными переменами не успевает. Проблема ясности правового положения преобразованного министерства без одновременного принятия нового положения тормозит процесс функциональной перестройки его деятельности.

Например в 1997 г. было осуществлено глобальное объединение  отраслевых министерств в одно Министерство экономики, что быстро обнаружило несостоятельность  такого решения. После долгих экспериментов  было создано Министерство промышленности и торговли, которое не имело положения. В настоящее время оно упразднено и часть его функций передана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. N 1142 Министерству торговли.

Упомянутый  Указ содержит важные положения: Правительству установить функции и полномочия вновь образованных федеральных органов исполнительной власти; распределить функции упраздняемых органов, а также представить Президенту Российской Федерации предложения по распределению функций федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент; внести изменения в положения о федеральных органах исполнительной власти в соответствии с этим Указом, а также представить предложения по внесению изменений в положения федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации⁴⁹.

Значимость  утверждения положений о федеральных  министерствах и иных федеральных  органах этой ветви власти подтверждается и нормой ст. 28 Закона "О Правительстве Российской Федерации", согласно которой утверждение положений об органах исполнительной власти Российской Федерации осуществляется исключительно на заседаниях Правительства.

В этих обстоятельствах  приобретает исключительную остроту  и проблема правопреемства. Она касается не только функциональной стороны и полномочий нового органа, но существенно затрагивает и материальные, интеллектуальные, кадровые ресурсы, по-новому ставит вопрос о финансировании отрасли; требует решений о внутренней структуре каждого органа исполнительной власти. Зыбкие и меняющиеся решения о внутренних структурных единицах органов (главные управления, управления, департаменты, отделы и т.п.) влекут за собой нарушение устойчивости аппарата и его внутренних структурных подразделений. Следствием является нарушение стабильности, потеря потенциала профессионализма аппарата управления.

Обязанность Правительства  Российской Федерации устанавливать  предельную численность аппарата и  своевременно обеспечивать разработку и обновление положений об органах должна строго соблюдаться.

В соответствии с ч. 4 ст. 12 Закона Правительство  устанавливает предельную численность  аппарата этих органов. По этому вопросу  Президентом издан Указ от 2 сентября 1998 г. N 1050 "О мерах по формированию Правительства Российской Федерации"⁵⁰, в котором сформулировано важное положение о проведении анализа соответствия структуры федеральных органов исполнительной власти современным требованиям и осуществлению мер по формированию нового состава. Прямое отношение к вопросу о численности аппарата органов исполнительной власти имеет и Указ Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 г. N 310 "О денежном содержании федеральных государственных служащих"⁵¹.

Предполагается, что при образовании органа учитываются  специфика управляемой сферы, сложность системы, дается экономическое обоснование отрасли или сферы управления. Но в процессе преобразований системы исполнительной власти, к сожалению, до сих пор не учитываются критерий функциональной нагрузки, объем работы органа. Часто принимаются решения с указанием сокращения аппарата огульно, в равной мере для всех или группы органов.

Важное значение имеет и проблема финансирования деятельности органов исполнительной власти. Однако структура отраслевого  бюджета (в пределах ведения одного министерства, государственного комитета) пока не имеет твердого стандарта с учетом всех направлений использования государственных средств. Распределение выделенных по бюджету объемов ассигнований через систему аппарата органов еще не означает, что они рационально используются. Речь идет не только о заработной плате для аппарата. Такие важные проблемы, как информационное обеспечение деятельности органов исполнительной власти, ведение постоянной исследовательской работы по совершенствованию системы, осуществление инновационной работы в области управления в последние годы не получают должного внимания. Критически оцениваются и меры по установлению льгот для разных категорий государственной службы, как и резкие движения по снятию таких льгот вообще.

Надо полагать, что закрепление в законе указанных  направлений деятельности по организации  федеральных органов исполнительной власти при осуществлении руководства  станет легитимной основой для большего и системно обоснованного внимания к этим проблемам.

Еще одна проблема - это организация территориальных  органов федеральных органов  исполнительной власти. В связи с  созданием территориальных органов  федеральных министерств возникает  достаточно сложная конструкция  как бы органа в органе, ибо федеральное министерство создает такой территориальный орган и утверждает его положение. Территориальные органы в субъектах Российской Федерации создают такие министерства, как МВД, Министерство обороны и др., деятельность которых должна образовывать единую и согласованную систему по всем уровням управления.

В Законе 1992 г. "О  Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" акцент был сделан на два момента: цель создания территориальных  органов министерств и государственных  комитетов и диспозитивность  реализации данного полномочия. Было записано, что "могут создаваться" территориальные органы этих федеральных органов.

В Законе "О  Правительстве Российской Федерации" проблема цели не затронута (ранее она  определялась как "реализация полномочий министерств и государственных комитетов" в субъектах Российской Федерации). Однако более четко определено, что Правительство Российской Федерации устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов. Из этого следует, что Правительством должен быть урегулирован такой порядок в специальном акте.

Пока же вопрос о том, кто же мог (ранее) и создает  в настоящее время территориальные  органы федеральных органов исполнительной власти, остается открытым. Это немаловажно  с учетом особенностей определения  правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Для иллюстрации  того, что эти вопросы на практике решаются неоднозначно, приведем пример, взятый из Договора о разграничении  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики. Статья 11 Договора гласит: "Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется соответствующими федеральными органами по согласованию с Президентом Чувашской Республики или по его поручению с Председателем Кабинета Министров Чувашской Республики".