Способы обеспечения исполнения обязательств

Но для этого  необходимо устранить то, что все еще мешает людям жить и работать. И прежде всего - придется существенно изменить саму систему работы государственных институтов.

Мы привыкли жаловаться на российскую бюрократию - многочисленную и неповоротливую. И претензии к ней совершенно обоснованны. Повторяем это очень часто. Между тем бюрократических структур в России, как это ни странно, не больше, а иногда даже меньше, чем в других странах. В чем же тогда дело?

Главная проблема - не в количестве этих структур, а  в том, что их работа плохо организована. Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками современной науки управления - это все еще очень большая редкость. ...Результатом административной реформы должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным.

Между тем прямая обязанность государства - создать  условия для развития экономических  свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью.

Для этого структура  исполнительной власти должна быть логично  и рационально устроена, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики. Реформы государственной службы придется проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти.

Во-вторых, нам  нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько - на форму.

В-третьих, надо, наконец, провести анализ ныне реализуемых  государственных функций и сохранить  только необходимые"³¹.

Россия - демократическое  федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды.

Одной из основных концепций реформирования системы  федеральных органов исполнительной власти является разделение исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций по разным органам. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 первая группа функций возложена на федеральные министерства, вторая группа - на федеральные службы, третья группа - на федеральные агентства.

Согласно Указу "О системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти" N 314³² в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство, говорится в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной  политики и нормативно-правовому  регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности.

Под функциями  по принятию нормативных правовых актов  понимается издание на основании  и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц³³.

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства  Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр). Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба, говорится в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314:

а) является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;

в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг³⁴.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Под функциями  по контролю и надзору понимаются:

- осуществление  действий по контролю и надзору  за исполнением органами государственной  власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация  актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов³⁵.

Под функциями  по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного  федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Федеральное агентство  согласно документу:

а) является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных  услуг, по управлению государственным  имуществом и правоприменительные  функции, за исключением функций  по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование  в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Под функциями  по оказанию государственных услуг  понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами³⁶.

Федеральное агентство  возглавляет руководитель (директор) Федерального агентства.

Руководители  федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью  которых осуществляет Президент Российской Федерации, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.

Порядок взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью  которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также порядок их взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти устанавливаются Президентом Российской Федерации.

2.2 Основы правового  регулирования организации взаимодействия  федеральных государственных органов исполнительной власти Президентом и Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, осуществляя исполнительную власть в стране, является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации. При этом согласно ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"³⁷ оно возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Такую систему в соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации и ст. 43 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" образуют в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Данное обстоятельство, по-видимому, и послужило основанием не включать Правительство Российской Федерации в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Однако не учитывать роли Правительства Российской Федерации в процессе оптимизации системы этих органов невозможно³⁸.

В соответствии с Федеральным  конституционным законом от 19 июня 2004 г. N 4-ФКЗ в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" внесен ряд изменений. Так, в соответствии с ч. 6 ст. 12 Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации.

И далее, Правительство Российской Федерации в случае изменения  в установленном порядке системы  и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, за исключением функций федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых в соответствии с ч. 1 ст. 32 настоящего Федерального конституционного закона руководит Президент Российской Федерации.

Статья 32 изложена в новой  редакции:

"Статья 32. Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти

Президент Российской Федерации  в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит  деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Президент Российской Федерации  руководит непосредственно и  через федеральных министров  деятельностью федеральных органов  исполнительной власти, указанных в  части первой настоящей статьи и  находящихся в ведении соответствующих  федеральных министерств.

Президент Российской Федерации  распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти. Президент  Российской Федерации в случае изменения  в установленном порядке системы  и структуры федеральных органов  исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации.