Способы обеспечения исполнения обязательств

Заметим, что  в этом Договоре, подписанном Президентом  Российской Федерации от имени Федерации, речь идет не о территориальных органах федеральных органов, а о подразделениях этих органов. Так, согласно такому порядку председатель республиканского комитета по управлению государственным имуществом наделяется полномочиями территориального агентства Государственного комитета Российской Федерации (ныне - Министерства государственного имущества). И речь в данном случае, как и в других случаях, касающихся выполнения функций территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, идет о том, что руководители таких органов находятся в двойном подчинении и назначаются и освобождаются от должности в таком порядке, который установлен Договором. Однако есть и весьма существенная оговорка: "если иной порядок не установлен федеральным законом".

Договором с  Чувашской Республикой предусматривается  и такой вариант, когда "республиканские  органы исполнительной власти могут  быть наделены полномочиями территориальных  подразделений (агентств) федеральных  органов исполнительной власти по соглашениям, заключенным между Кабинетом Министров Чувашской Республики и Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти"⁵². Этот пример, а он не единичен (другие примеры имеют иные варианты решения вопроса), лишь подтверждает значение единого Порядка о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, который должен устанавливаться Правительством Российской Федерации на основе рассматриваемой нормы Закона "О Правительстве Российской Федерации".

Правительство Российской Федерации само устанавливает  размер ассигнований на содержание аппарата территориальных органов федеральных  органов исполнительной власти в  пределах средств, предусмотренных  на данные цели в бюджете. Это предполагает необходимость стабильного решения вопроса о числе и отраслевой принадлежности территориальных органов на момент разработки и принятия бюджета на каждый год. В процессе решения вопроса должен быть учтен Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1998 г. N 265 "О денежном содержании федеральных государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представительств Российской Федерации и представительств федеральных органов исполнительной власти за рубежом, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, аппаратов федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации"⁵³.

Такой элемент  руководства, как назначение на должность  и освобождение от должности заместителей федеральных министров, руководителей, которые не являются федеральными министрами, и их заместителей, а также руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации; утверждение членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти Законом "О Правительстве Российской Федерации" оставлен без изменений. Содержание ч. 6 ст. 12 Закона совпадает с содержанием ст. 21 прежнего Закона "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации".

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г. N 848 "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации"⁵⁴ Совет по кадровой политике при Президенте осуществлял обязательное рассмотрение кандидатур, представляемых на замещение вышеуказанных должностей в органах исполнительной власти.

К числу важных вопросов руководства органами исполнительной власти Закон отнес и вопрос о  праве Правительства на отмену и  приостановление действия актов  федеральных органов исполнительной власти. В Законе "О Правительстве Российской Федерации"речь идет о праве Правительства отменять или приостанавливать постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, которые принимаются министерствами, государственными комитетами Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти. Строго говоря, речь идет о таких актах, как постановления, приказы, распоряжения, так как инструкции, правила и положения в любом случае утверждаются постановлениями или приказами этих органов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009⁵⁵ утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

При применении этого Постановления следует  иметь в виду, что в него неоднократно вносились изменения. Последние изменения и дополнения внесены 11 февраля 1999 г. Постановлением Правительства N 154⁵⁶. Это Постановление устанавливает 10-дневный срок для представления в Министерство юстиции запрашиваемых в соответствии с п. 4 Постановления от 13 августа 1997 г. N 1009 актов; обязывает органы исполнительной власти представлять в Минюст перечни издаваемых актов; передавать в средства массовой информации сведения о нормативных правовых актах, применяемых без регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом Российской Федерации не соответствующими законодательству. Этим Постановлением обновлен текст Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Данные Правила  предусматривают, в частности, право  Минюста заключать договоры с  органами федеральной исполнительной власти о юридической экспертизе проектов их актов. Кроме того, они  предусматривают обязательность подписания совместных актов одной датой, вносят изменения и дополнения в п. п. 12, 13, 15 - 17, устанавливая процедуры представления актов на регистрацию в Минюст, обязанности органа, издавшего акт, в случае возвращения акта без его регистрации и др.

Акты федеральных  органов исполнительной власти могут быть разделены на те, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента, и те, которые разрабатываются самостоятельно каждым органом или совместно несколькими органами в пределах их полномочий. Действие Правил распространяется только на нормативные правовые акты, однако полномочия Правительства по приостановлению или отмене касаются и актов индивидуальных, обращенных либо к конкретному подведомственному объекту, либо к конкретному должностному лицу.

Основания для  отмены или приостановления акта органа Правительством неоднородны  и могут возникать в связи  с обнаружением:

1) нарушений  Конституции Российской Федерации,  федеральных конституционных законов,  федеральных законов, указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства;

2) нарушений  процедуры принятия актов федеральных  органов исполнительной власти  и правил юридической техники;

3) нарушений  в области реализации полномочий  самих органов;

4) ошибок в  принятых управленческих решениях, т.е. в решениях по существу в области управленческой (исполнительной и распорядительной) деятельности федерального органа исполнительной власти.

Основания по первым трем признакам могут быть выявлены в процессе регистрации нормативных  актов в Министерстве юстиции Российской Федерации согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, а также в процессе контрольной деятельности аппарата Правительства Российской Федерации⁵⁷.

В Постановлении Правительства от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. от 11 февраля 1999 г.) предусмотрено, что в случае обнаружения несоответствия действующего нормативного акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации Министерство юстиции представляет в Правительство предложение об отмене или приостановлении такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения.

Основания по признакам, указанным в подп. 1, 3 и особенно 4, могут быть выявлены другими органами исполнительной власти в процессе ознакомления с актами конкретного министерства (иного органа исполнительной власти) или реализации уже принятых актов. Здесь необходима процедура представления предложения об отмене или приостановлении такого акта Правительству, которое должно принимать соответствующее решение. Процедуры подготовки отмены или приостановления актов и реализации отмены и приостановления нуждаются в проработке соответствующих норм в Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации и в Регламенте Правительства Российской Федерации. Необходима и проработка вопроса о критериях "отмены" и "приостановления". Представляется, что в тех случаях, когда есть возможность исправить, доработать ведомственный акт, предпочтительнее остановиться на форме "приостановление".

Инициатором отмены акта федерального органа исполнительной власти, кроме Министерства юстиции, самого Правительства, Прокуратуры, других федеральных органов государственной власти, могут быть и органы государственной власти субъектов Российской Федерации⁵⁸.

Например, в  ст. 9 Договора "О разграничении  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти Алтайского края" сказано: "Органы государственной власти Алтайского края вправе также вносить в Правительство Российской Федерации предложения об отмене либо приостановлении действия на территории края частично или полностью правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации, перечисленных в абзаце первом статьи 9 настоящего Договора". Речь идет об актах, которые не соответствуют полномочиям Края, установленным на основе Конституции Российской Федерации и указанного Договора с Алтайским краем⁵⁹.

В принципе отмена или приостановление акта возможны по собственному решению органа, принявшего данный акт, по решению вышестоящего органа - в данном случае Правительства  Российской Федерации, по решению уполномоченного  на то органа, по решению суда.

В случае отмены нормативного акта Правительством по любому основанию целесообразно предусмотреть процедуру отмены и процедуру приостановления с учетом конкретных оснований. При этом полномочия заместителей Председателя Правительства могут включать постановку вопроса о приостановлении акта курируемых ими отраслевых и межотраслевых министерств и иных органов исполнительной власти, а также отмену индивидуальных актов по своей сфере ведения. Вместе с тем оформление документа об отмене актов нормативного характера целесообразно закрепить в ведении Президиума Правительства Российской Федерации.

В случаях протеста прокурора орган, издавший акт, должен рассмотреть вопрос о его отмене или приостановлении в установленный  срок - не более чем в десятидневный  срок с момента поступления протеста, если прокурором на основании ст. 23 Федерального закона "О Прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 17 ноября 1995 г.)⁶⁰ в связи с исключительными обстоятельствами не определен сокращенный срок.

К области общего руководства относят право Правительства учреждать организации, т.е. выступать в качестве учредителя организаций на основе федеральной собственности. Одновременно Правительство создает координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве.

В качестве координационных и совещательных органов Правительства можно рассматривать комиссии Правительства, правительственные комиссии и советы, создаваемые по разным вопросам его компетенции. Например, Совет по присуждению премий Правительства Российской Федерации в области науки и культуры; Комиссии Правительства Российской Федерации по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот; по совершенствованию налогового законодательства; по экономической реформе, по вопросам экспортной оценки количества, качества и цены экспортируемых товаров; Правительственная комиссия по комплексному решению и др⁶¹.

Существует  особая категория органов, которые  создаются "при" Правительстве  Российской Федерации. Они имеют  разные названия: совет, центр, комиссия, российская комиссия, федеральная комиссия, рабочий центр, федеральная инспекция и т.п. Примером может быть Комиссия по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации.

В этой связи  следует обратить внимание на Постановление  Правительства Российской Федерации от 15 мая 1998 г. N 443 "О координационных и консультативных органах, образованных Правительством Российской Федерации"⁶², согласно которому упорядочивается вопрос о руководстве комиссиями Правительства Российской Федерации, а также решен вопрос об упразднении целого ряда комиссий. По перечню, утвержденному Правительством, упразднены 34 координационных и консультативных комиссии в связи с завершением их полномочий и в целях устранения дублирования этими органами соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

При Правительстве  создаются научно - исследовательские  учреждения. Например, Академия народного  хозяйства при Правительстве  Российской Федерации, Институт законодательства и сравнительного правоведения при  Правительстве Российской Федерации, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации. Как видно, число и названия органов и организаций в правовом статусе "при Правительстве Российской Федерации" не ограничено и достаточно динамично. Компетенция этих органов и организаций устанавливается Правительством путем утверждения положений и уставов таких органов и организаций.

Суть особенностей руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти состоит  в том, что федеральные органы исполнительной власти, которые ведают вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращением чрезвычайных ситуаций и ликвидацией последствий стихийных бедствий, находятся в ведении Президента непосредственно. Именно Президент руководит деятельностью этих министерств, осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. Правительство Российской Федерации координирует деятельность этих министерств.

2.4 Взаимодействие  органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти

Другая немаловажная сфера взаимодействия органов государственной  власти – это взаимодействие органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Здесь необходимо определить порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных министерств, служб, агенств. На сегодняшний день порядок такого рода взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах устанавливается Президентом Российской Федерации⁶³.