Способы обеспечения исполнения обязательств

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи"³⁹.

Руководители федеральных  органов исполнительной власти выступают  представителями Правительства  Российской Федерации в суде по вопросам, отнесенным к ведению соответствующего федерального органа исполнительной власти, по получению из соответствующего суда документов о привлечении Правительства Российской Федерации в качестве стороны по делу. Представители федеральных органов исполнительной власти вправе совершать от имени Правительства все процессуальные действия, в том числе имеют право на подписание искового заявления и отзыва на исковое заявление, заявления об обеспечении иска, полный или частичный отказ от исковых требований и признание иска, изменение оснований или предмета иска, заключение мирового соглашения по фактическим обстоятельствам, передачу своих полномочий другому лицу (передоверие), а также право на подписание заявления о пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам, обжалование судебного акта, получение присужденных денежных средств или иного имущества. Руководители федеральных органов исполнительной власти могут назначать в соответствии с законодательством Российской Федерации представителей Правительства Российской Федерации в суде из числа лиц, состоящих в штате этих органов (центральном аппарате, территориальных и иных органах), либо привлекать адвокатов. Полномочия указанных лиц определяются в доверенности, которую подписывает руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти⁴⁰.

Новая структура федеральных органов исполнительной власти обусловила изменение структуры данных органов. Под структурой федеральных органов исполнительной власти принято понимать определенный Президентом Российской Федерации конкретный перечень таких органов с указанием их вида, названия и подведомственности.

В Указе Президента определены федеральные министерства, федеральные  службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых  осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и  федеральные агентства, подведомственные этим министерствам.

В новой структуре  федеральных органов исполнительной власти произошло значительное сокращение количества федеральных министерств. Так, например, вместо упраздненных Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации образовано единое Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Вместо упраздненных Министерства образования Российской Федерации и Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации образовано единое Министерство образования и науки Российской Федерации. Функции упраздненного Министерства путей сообщения Российской Федерации переданы Министерству транспорта Российской Федерации. Можно привести еще ряд подобных примеров⁴¹.

Однако образование  новых федеральных министерств  не явилось чисто механическим процессом  слияния упраздняемых министерств. Поскольку в нынешней системе  федеральных органов исполнительной власти на министерства возложены лишь функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, то при образовании новых министерств им переданы только соответствующие функции упраздненных министерств. Остальные функции (организационно-хозяйственного и контрольно-надзорного характера), ранее выполнявшиеся упраздненными министерствами, переданы различным федеральным агентствам и федеральным службам⁴².

Естественно, что  количество федеральных агентств и  федеральных служб в новой  структуре федеральных органов  исполнительной власти резко возросло по сравнению с общим числом упраздненных государственных комитетов Российской Федерации, федеральных комиссий России, федеральных служб России, российских агентств, федеральных надзоров России. Многие федеральные службы и федеральные агентства образованы в качестве самостоятельных федеральных органов исполнительной власти из бывших структурных подразделений как упраздненных, так и существующих органов. Например, вместо структурного подразделения Министерства транспорта Российской Федерации - Государственной службы дорожного хозяйства Минтранса России образован самостоятельный федеральный орган исполнительной власти - Федеральное дорожное агентство. Вместо структурного подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации - Федеральной миграционной службы МВД России образован самостоятельный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная миграционная служба.

Нужно также  отметить, что 1 июля 2004 г. вступил в  силу Федеральный закон от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления", явившийся логическим продолжением реформы системы и структуры органов исполнительной власти.

2.3 Взаимодействие  Правительства Российской Федерации  с иными федеральными органами  государственной власти.

В Конституции  Российской Федерации сказано (ст. 110), что "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации". Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" определил, что "Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации".

Состав Правительства  Российской Федерации - его Председатель, заместители Председателя, федеральные  министры - призван обеспечивать осуществление  исполнительной власти Российской Федерации, как это предусмотрено ст. 110 Конституции  Российской Федерации.

Председатель  Правительства имеет пять заместителей, в том числе двух первых. В состав Правительства входит Руководитель Аппарата Правительства - Министр Российской Федерации. Закон допускает, чтобы  Аппарат Правительства возглавлял Руководитель Аппарата - заместитель Председателя Правительства.

Полноправное  участие в деятельности Правительства  по обсуждению и выработке решений  наравне с федеральными министрами принимают руководители органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации, избранные руководителями межрегиональных ассоциаций, - Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации "Центральная Россия", Ассоциации экономического взаимодействия областей Центрально - Черноземного региона Российской Федерации, Ассоциации "Большая Волга" по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжья Российской Федерации, Ассоциации социально - экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа, Ассоциации экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона Российской Федерации, Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение", Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья⁴³.

Председатель  Правительства возглавляет Правительство, определяет в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Председатель  Правительства систематически проводит совещания с заместителями Председателя Правительства, на которых рассматривает состояние выполнения программ и планов, принимает решения по оперативным вопросам и согласовывает проведение членами Правительства мероприятий на текущий период. Председателем Правительства и его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей) рассматриваются разногласия, возникающие при подготовке и реализации решений Правительства. При необходимости рассмотрение разногласий выносится Председателем на заседание Правительства.

Заместители Председателя Правительства  в соответствии с распределением обязанностей рассматривают конкретные вопросы основных направлений деятельности Правительства. Они координируют работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения, контролируют их деятельность, участвуют при необходимости в заседаниях коллегий этих органов, а также в работе межрегиональных ассоциаций.

Федеральные министры, возглавляя федеральные министерства и являясь  членами Правительства, участвуют  в подготовке его решений, обеспечивают их исполнение. Федеральные министры не могут действовать вопреки официальной позиции Правительства⁴⁴.

В Законе Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве  Российской Федерации" 1992 г. содержалась  статья под номером 21 под названием "Общие вопросы руководства  министерствами, государственными комитетами и другими подведомственными Совету Министров Российской Федерации органами государственного управления".

Статья 12 закона "О Правительстве  Российской Федерации" устанавливает  порядок взаимодействия Правительства  Российской Федерации и "федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти". По сравнению с Законом "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" изменилось название этих органов. Они назывались "центральными органами отраслевого и межотраслевого управления". Кроме того, законодатель ушел от перечисления видов этих органов, сохранив лишь упоминание о министерствах. Все другие виды значатся под термином "иные федеральные органы", в то время как в Законе 1992 г. содержалось указание на: "министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации" и все они характеризовались как "подведомственные" Правительству.

Конституция Российской Федерации 1993 г. и Федеральный конституционный  закон не дают определения системы  органов, состав которой остается достаточно подвижным и изменяется время от времени в рамках осуществления правовой реформы, административной реформы на основе Указов Президента Российской Федерации, а также в связи со сменой Правительства.

Состав федеральных органов исполнительной власти определяет то организационно - структурное пространство, в котором реализуется руководство со стороны Правительства Российской Федерации.

Согласно Указу "О системе  и структуре федеральных органов  исполнительной власти" N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Общая характеристика ст. 12 Закона "О Правительстве Российской Федерации" и ст. 21 Закона "О  Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" 1992 г. позволяет отметить несовпадения и в их содержании. В ст. 21 имелась норма организационного характера. Было зафиксировано, что министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации образуются, реорганизуются и упраздняются Верховным Советом Российской Федерации по предложению Президента Российской Федерации, что в настоящее время противоречит нормам действующей Конституции Российской Федерации 1993 г. Кроме того, Закон 1992 г. закреплял за Советом Министров право образовывать в случае необходимости такие органы, как комитеты, главные управления и другие ведомства при Совете Министров "в пределах ассигнований, установленных федеральным бюджетом Российской Федерации на содержание Совета Министров Российской Федерации".

В настоящее время вопросы о порядке образования, реорганизации и упразднения в данном Законе не рассматриваются. Согласно норме, содержащейся в п. 1 ст. 112 Конституции Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а согласно п. 2 этой же статьи Конституции и подп. "д" ст. 83 Конституции Президент Российской Федерации по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Это подтверждено и соответствующей нормой ст. 24 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Законодатель на первое место  ставит вопрос о содержании взаимодействия Правительства и федеральных  органов исполнительной власти и  определяет полномочия Правительства  как "руководство" и "контроль". Эта формула также имеет отличие от нормы, содержащейся в ст. 21 прежнего Закона о Правительстве. Закон 1992 г. определял роль Правительства как "объединение и направление работы" подведомственных ему органов государственного управления. Термин "руководство" содержался лишь в заголовке ст. 21.

Такое изменение в характеристике роли Правительства Российской Федерации  относительно федеральных органов  исполнительной власти может вызвать  двоякую реакцию. С одной стороны, понятно, почему законодатель избрал две  позиции из всего диапазона полномочий Правительства. Можно усмотреть здесь стремление обозначить большую самостоятельность министерств как определяющих федеральных органов исполнительной власти. С другой стороны, можно и усомниться в позитивной оценке отказа от упоминания об объединении и направлении работы федеральных органов исполнительной власти. При этом утрачивается задача обеспечения единства и целостности системы. Однако это скорее формальный момент, ибо термин "руководство" настолько всеобъемлющ, что позволяет реализовать многие формы контактов с органами по иерархии системы.

Нормы статьи 12 нельзя рассматривать  изолированно от других норм Закона. Ряд  важных положений ст. 12 нуждается  в их прочтении в контексте  содержания норм ст. 13, которая посвящена  общим полномочиям Правительства Российской Федерации. В частности, там сказано об обеспечении единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, о том, что Правительство направляет и контролирует деятельность ее органов. Понятно, что эти формы реализации общего руководства относятся и к федеральным органам исполнительной власти.