Способы обеспечения исполнения обязательств

Министерство образования и  науки Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Ульяновский государственный педагогический университет

им. И.Н. Ульянова

Юридический факультет

Кафедра теории и истории  права и государства.

 

                                                               «УТВЕРЖДАЮ»

             Зав. кафедры, 

                                                      док. ист. наук:                       ……………

Выпускная квалификационная работа

Тема: «Способы  обеспечения  исполнения  обязательств»

 

                                                                                            

Выполнил: студент 6 курса                 

                                                               заочного отделения 

юридического факультета

………………..                                                                                            

                                                                                              

                                         

                                                                                        Научный руководитель:

                                                      …………………....                                                                                                                                     

                                                                                                                                  

                                                               

                                               

       

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ульяновск, 2012 г.

Содержание:

 

Введение…………………………………………………………………...3

Глава 1. Понятие  и принципы взаимодействия федеральных  государственных органов исполнительной власти………………………....11

§  1.1 Понятие  и функции исполнительной власти.…………………...11

§  1.2 Принципы взаимодействия федеральных государственных органов исполнительной власти.…………………………………………….14

§ 1.3 Конституционный  статус Правительства Российской Федерации  как высшего исполнительного  органа государственной власти…………...21

Глава 2. Основные направления реформирования системы федеральных государственных органов исполнительной власти……….27

§ 2.1 Реформирование системы  функционирования государственных  институтов. …………………..........................................................................27

§ 2.2 Основы правового регулирования организации взаимодействия федеральных государственных органов исполнительной власти Президентом и Правительством Российской Федерации.………………..34

§  2.3 Взаимодействие Правительства Российской Федерации  с иными федеральными органами государственной власти.……………………….40

§ 2.4 Взаимодействие органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных  органов федеральных органов  исполнительной власти ……………………………………………………..62

Заключение……………………………………………………………...69

Библиография………………………..………………………………….75

 

 

 

 

Введение.

От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социально - экономических  преобразований и наше движение вперед. В управлении страной из трех ветвей власти на исполнительную, ложится основная тяжесть. Слабая исполнительная власть - и никакая другая ветвь власти не решит судьбу дела.

Одна из актуальных проблем  законодательства заключается в  обеспечении необходимого взаимодействия властей и контроле за деятельностью Правительства и органов управления в целом. Однако это не означает полную самостоятельность органов исполнительной власти их полную независимость и бесконтрольность.

Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти, а также сам механизм контроля и подотчетности исполнительной власти. Закрепив самостоятельность каждой из ветвей власти, Конституция вывела центральные федеральные органы исполнительной власти из своеобразного двойного подчинения. В то же время конституционный выбор, сделанный в ходе референдума 12 декабря 1993 г. в пользу сильных прерогатив Президента в государственном руководстве, не оставляет исполнительную власть бесконтрольной в ее самостоятельности.

Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя Президент  не глава исполнительной власти, он сохраняет мощные рычаги воздействия на Правительство путем персональных назначений членов Правительства и принятия необходимых решений, в том числе в сфере исполнительной власти.

Очевидно и другое. Конституция закрепила ряд функций  непосредственного государственного управления одновременно за Президентом и Правительством. На практике это привело к появлению множества правовых коллизий и управленческих тупиков, требующих законодательного разрешения. Неясно, к примеру, какая мера ответственности лежит на Правительстве по "политическому" и "силовому" блокам министерств и ведомств, находящимся в прямом подчинении Президента. Если Президент осуществляет эти функции непосредственно через министерства (МИД, МВД, Минобороны и др.), минуя Правительство, это неизбежно отрицательно скажется на реализации Правительством своих конституционных правомочий и обязанностей.

В организации федеральной  исполнительной власти пока отсутствует  четкое "разделение труда" между  Президентом и Правительством. В  руках главы государства сосредоточено политическое руководство - определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство (ст. 114). Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен. Подобные ведомства обычно ориентируются в своей деятельности на более сильного "хозяина", а другой выполняет, как правило, минимальные функции по руководству таким подведомственным органом.

Следствием двойного подчинения является неизбежность создания специального аппарата в Правительстве и Администрации Президента, разного рода консультативных советов и комиссий, дублирующих друг друга. В результате появляются дополнительные "координаторы", а система управления еще более усложняется.

Таким образом, независимость  центральных федеральных органы исполнительной власти допустима в  тех пределах и до тех пор, пока их курс отвечает интересам Президента, определяемым им направлениям внутренней и внешней политики. При возникновении разногласий между первыми лицами о путях и способах достижения целей последнее и решающее слово остается за Президентом. Он может принять решение об отставке Правительства, отменить тот или иной правительственный акт (ст. 115 Конституции), наконец, издать указ по вопросу, отнесенному к ведению федерального Правительства.

На практике и после  принятия новой Конституции Президент  неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению Правительства, в частности об управлении федеральной  собственностью, индексации вкладов, повышении минимального размера оплаты труда, введении различных социальных выплат и льгот. Оценка таких актов Президента с точки зрения конституционных полномочий и прерогатив различных органов власти - предмет специального рассмотрения. Заметим только, что для эффективного управления страной и исключения коллизий в законодательстве проблема разграничения компетенции Президента и Правительства в сфере исполнительной власти является достаточно актуальной.

Отношения законодательной  власти с исполнительной властью строятся по трем основным направлениям, где они тесно взаимодействуют. Прежде всего они реализуются через принимаемые парламентом законы, которые Правительство как исполнительная власть должно исполнять и проводить в жизнь. Другое направление проходит в согласовании их интересов при утверждении федерального бюджета. Для парламента это активный рычаг воздействия на Правительство, он обеспечивает возможность финансового контроля за деятельностью Правительства.

Третья, энергично развивающаяся область сотрудничества Правительства с палатами Федерального Собрания касается законопроектной работы. Как субъект законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку значительной части законопроектов, вносит их в Государственную Думу, назначает своих официальных представителей, участвует в согласительных, рабочих и иных комиссиях по доработке законопроектов. Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом.

За последние годы Правительство достаточно активно  проявило себя как участник законодательной  инициативы, ответственный прежде всего за экономический блок законопроектов, создающих правовую основу развития реформ и обеспечивающих социальную защищенность граждан.

Вместе с тем выявились  некоторые негативные моменты "использования" законотворческих предложений Правительства. Значительная часть законопроектов, внесенных Правительством после незначительных корректировок в комитетах Государственной Думы, рассматриваются и фигурируют как депутатские законопроекты. Нередко депутаты используют в качестве основы для своих законопроектов те наработки, которые сделаны в министерствах и ведомствах¹. Все чаще мы имеем дело с ведомственным лоббизмом, когда инициатива исходит от самих ведомств и реализуется их "представителями" в парламенте. И это несмотря на то, что в Регламенте Правительства имеется прямое запрещение федеральным органам исполнительной власти представлять законопроекты в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство.

Поэтому многие оценки депутатов  о слабом участии Правительства  в законотворческом процессе представляются поверхностными. Так, было высказано мнение, что "вряд ли можно признать нормальным, когда на долю Правительства приходится менее чем одна шестая от общего числа законопроектов, внесенных в Думу. В абсолютном большинстве парламентов 80 - 90 процентов законопроектов представляются правительством"². "Лукавство" этих цифр заключается в том, что если из общего количества принятых федеральных законов исключить свыше 90 федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации (которые в силу их специфики должны учитываться "отдельной строкой"), то на долю Правительства приходится свыше 50 процентов внесенных и принятых законов.

В отличие от законодательной  и судебной власти, органы которых  работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть всегда работает в "системе", т.е. с определенной административной субординацией и последовательностью внутренней организации, что позволяет, руководствуясь законом, осуществлять управленческие функции и оперативно проводить в жизнь принимаемые решения.

Правительство и другие структуры исполнительной власти не могут эффективно работать вне рамок  единой системы. В унитарном государстве  исполнительная вертикаль действует "в чистом виде", т.е. на основе строгой иерархии и подчиненности. В федеративном государстве система органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, сам механизм действий администрации, правительств республик, краев, областей находится в постоянном взаимодействии, сцепке с федеральными властями, и прежде всего с Правительством и его органами. Особенно это касается обширной сферы предметов совместного ведения.

Федеральным законом (ст. 77 Конституции) устанавливаться лишь общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому одной из неотложных задач Правительства становится определение конкретных форм и методов взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации, порядка и процедуры обсуждения предложений и решения вопросов по предметам федерального и совместного ведения. Особо актуальны вопросы взаимного делегирования полномочий, разрешения споров и разногласий между органами исполнительной власти.

Необходимо отметить, что активные полномочия субъектов Федерации в рамках предметов собственной компетенции и совместного с федеральными властями ведения охватывают весьма широкую сферу хозяйственной деятельности, социально - культурного строительства и законодательства. Тем самым конституционные положения создают прочный фундамент для гармонизации интересов Федерации и ее регионов, практического осуществления децентрализации власти и организации местного самоуправления.

Смысл нововведений не в  административном подчинении органов исполнительной власти на местах Центру, а в необходимости проведения единой политики в сфере управления, исполнения федеральных законов Правительством Российской Федерации совместно с правительствами и администрацией всех субъектов Федерации. Говоря о системе исполнительной власти в Российской Федерации, нужно учитывать именно ее федеративное устройство. Такой системы не может быть на уровне законодательных органов, поскольку Федеральное Собрание, в отличие от прежнего Верховного Совета, не направляет деятельность представительных органов власти на местах, да и сам процесс принятия законов и иных актов представительными органами субъектов Федерации, исходя из их законодательных функций, не требует указаний и директив федеральных органов.