Основные правила, относящиеся
к защите жертв вооруженных конфликтов,
перечислены в ст. 3 Женевских конвенций.
Протокол N 2 развивает эти положения, заимствуя
идеи Международного пакта о гражданских
и политических правах от 16 декабря 1966
г., являющегося основным документом ООН,
кодифицирующим права человека. Статья
4 Протокола содержит основные гарантии
или ограничения, которые должны соблюдаться
сторонами в конфликте в отношении лиц,
находящихся в их власти. Целью указанной
статьи является защита всего населения
в пределах территории, где происходит
внутренний вооруженный конфликт. Согласно
данной статье запрещаются:
а) посягательства на жизнь,
здоровье, физическое и психическое
состояние лиц, в частности
убийства, а также такое жестокое
обращение, как пытки, нанесение
увечий или любые формы телесных
наказаний;
б) коллективные наказания;
в) взятие заложников;
г) акты терроризма;
д) надругательство над человеческим
достоинством, в частности унизительное
и оскорбительное обращение, изнасилование,
принуждение к проституции или
непристойное посягательство в
любой форме;
е) рабство и работорговля
во всех их формах;
ж) грабеж;
з) угрозы совершить любое
из вышеуказанных действий <*>.
--------------------------------
<*> Действующее международное
право. Т. 2. С. 795.
Кроме того, особое внимание в условиях
этих конфликтов уделяется положению
детей, которым "обеспечивается необходимая
забота и помощь":
а) они получают образование,
включая религиозное и нравственное
воспитание;
б) дети, не достигшие пятнадцатилетнего
возраста, не подлежат вербовке
в вооруженные силы или группы и им не
разрешается принимать участие в военных
действиях;
в) особая защита предусматривается
в отношении детей, не достигших
пятнадцатилетнего возраста, если
они принимают участие в военных
действиях и попадают в плен.
Протокол N 2 запрещает выносить
смертный приговор лицам, не достигшим
на момент совершения правонарушения
восемнадцатилетнего возраста, а также
приговор не приводится в исполнение в
отношении беременных женщин и матерей,
имеющих малолетних детей (п. 4 ст. 6).
Важное место в Протоколе
N 2 занимает ст. 5, фактически представляющая
собой кодекс обращения с людьми,
"лишенными свободы по причинам,
связанным с вооруженным конфликтом,
независимо от того, интернированы
они или задержаны". Анализ
норм ст. 5 показывает, что правовой
статус лиц, попавших во власть неприятельской
стороны в условиях вооруженных конфликтов
международного и немеждународного характера,
различается. Протокол N 2 не устанавливает
особого статуса для участников незаконных
вооруженных формирований в случае попадания
их в плен. Протокол ограничивается лишь
гарантиями гуманного обращения с любым
человеком, по каким-либо причинам сложившим
оружие и переставшим принимать участие
в военных действиях. В пункте 1 ст. 5 закреплены
нормы, которые должны соблюдаться при
любых обстоятельствах. Так, лица, лишенные
свободы по причинам, связанным с вооруженным
конфликтом, в такой же мере, как и местное
гражданское население, снабжаются продовольствием
и питьевой водой. Им обеспечиваются условия
для сохранения здоровья и соблюдения
гигиены, а также предоставляется защита
от суровых климатических условий и опасностей
вооруженного конфликта.
Раздел IV Протокола N 2 посвящен
защите гражданского населения.
Статья 13 устанавливает главный
принцип, которым должны руководствоваться
противоборствующие стороны в условиях
внутреннего вооруженного конфликта по
отношению к гражданскому населению, а
именно "гражданское население как
таковое, а также отдельные гражданские
лица не должны являться объектом нападения.
Как и во время международного вооруженного
конфликта, единственным основанием для
прекращения предоставления защиты (при
этом речь идет о защите отдельных гражданских
лиц, а не всего гражданского населения
в целом) является только непосредственное
участие этих лиц в вооруженной борьбе".
Запрещаются акты насилия
или угрозы насилием, имеющие
основной целью терроризировать
гражданское население, использование
голода среди гражданского населения
в качестве метода ведения
военных действий. Поэтому запрещается
в этих целях подвергать нападению,
уничтожать, вывозить или приводить в
негодность объекты, необходимые для выживания
гражданского населения (ст. 14). Согласно
ст. 17 запрещается принудительное перемещение
гражданского населения по причинам, связанным
с вооруженным конфликтом, за исключением
случаев обеспечения безопасности этих
лиц или настоятельными причинами военного
характера.
Одним из необходимых условий
безопасности и нормальных условий
жизни населения в условиях
вооруженного конфликта является
обеспечение защиты гражданских
объектов. Целый раздел Дополнительного
протокола N 1 посвящен защите гражданских
объектов. Основной принцип главы 3 Протокола
N 1 - "гражданские объекты не должны
являться объектами нападения или репрессий".
"Гражданскими объектами являются все
те объекты, которые не являются военными
объектами" (ст. 52). Нападению могут подвергаться
только военные объекты, к которым относятся
объекты, в силу своего характера, расположения,
назначения или использования вносящие
эффективный вклад в военные действия
и полное или частичное разрешение, захват
или нейтрализация которых при существующих
в данный момент обстоятельствах дает
явное военное преимущество.
Абсолютной защите подлежат
объекты, необходимые для выживания
гражданского населения, такие
как запасы продуктов питания, производящие
продовольствие сельскохозяйственные
районы, посевы, скот, сооружения для снабжения
питьевой водой, а также ирригационные
сооружения (ст. 54 Протокола N 1). Отдельно
выделяются объекты, содержащие "опасные
силы", т.е. объекты, разрушение которых
может привести к экологическим или природно-техногенным
катастрофам. К ним относятся плотины,
дамбы, атомные электростанции и др. (ст.
56). На эти объекты запрещено нападение,
даже если эти объекты являются военными
объектами, так как "такие нападения
могут вызвать высвобождение опасных
сил и последующие потери среди гражданского
населения" (ст. 56 Протокола N 1).
2. Особенности правового регулирования
деятельности органов государственной
власти Российской Федерации
в условиях вооруженных конфликтов
немеждународного характера. До недавнего
времени в национальном законодательстве
Российской Федерации практически отсутствовали
нормы, регулирующие институт использования
Вооруженных Сил страны для обеспечения
конституционной безопасности на территории
какого-либо субъекта Федерации и в стране
в целом. Ситуация, связанная с наведением
конституционного порядка в Чеченской
Республике и в Республике Дагестан, показала,
что правительственные войска, выполняя
задачи по защите конституционного строя
страны, действовали фактически вне рамок
правового поля, на что неоднократно обращалось
внимание в средствах массовой информации
<*>. Сложившееся там положение не подходило
под правовые рамки режима чрезвычайного
положения, так как федеральным силам
противостояли именно вооруженные формирования,
ведущие открытые боевые действия против
федеральных сил, хорошо организованные,
получающие материальную, финансовую
и пропагандистскую помощь от ряда третьих
государств. Согласно Дополнительному
протоколу N 2 к Женевским конвенциям 1949
г., как уже говорилось, к основаниям введения
режима чрезвычайного положения относятся
лишь "случаи нарушения внутреннего
порядка и возникновение обстановки внутренней
напряженности, беспорядки, отдельные
и спорадические акты" <**>.
--------------------------------
<*> См., напр.: Воробьев К.Н., Киселев
В.А. Слагаемые контртеррористической
операции // Независимое военное
обозрение. 2000. N 3. С. 2; Усиков А., Яременко
В. Чечня: термины и право
// Независимое военное обозрение.
2000. N 2. С. 4.
<**> В Особом мнении судьи
Конституционного Суда Н.В. Витрука
к Постановлению Конституционного
Суда РФ по делу о проверке
конституционности ряда правовых
актов, принятых в связи с
урегулированием вооруженного конфликта
в Чеченской Республике, сказано,
что нормативные правовые акты, действовавшие
на тот период времени, были "...юридически
некорректны, так как они предметно не
регулировали отношения в той ситуации,
которая сложилась на территории этого
субъекта Российской Федерации" // ВКС
Российской Федерации. 1995. N 5. С. 32.
В настоящее время в Российской
Федерации приняты федеральные
конституционные, федеральные законы
и иные нормативные правовые акты,
предусматривающие применение Вооруженных
Сил Российской Федерации, других войск,
воинских формирований и органов для
обеспечения конституционной безопасности
государства ("О чрезвычайном положении",
"О безопасности", "Об обороне",
"О внутренних войсках Министерства
внутренних дел Российской Федерации",
"О милиции", "О противодействии
терроризму" и др.).
В рамках развития Концепции
национальной безопасности Указом
Президента Российской Федерации
от 21 апреля 2000 г. N 706 была утверждена
Военная доктрина Российской
Федерации, представляющая собой
совокупность официальных взглядов
(установок), определяющих военно-политические,
военно-стратегические и военно-экономические
основы обеспечения военной безопасности
Российской Федерации <*>. Данная Доктрина
предусматривает возможность использования
Вооруженных Сил страны для обеспечения
конституционной безопасности государства.
В соответствии с Доктриной и Законом
Российской Федерации "Об обороне"
(в ред. от 30 декабря 1999 г.) Вооруженные
Силы могут быть использованы, если конституционный
строй страны подвергается следующим
внутренним угрозам:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 17. Ст. 1852.
- попыткам насильственного свержения
конституционного строя;
- противоправной деятельности
экстремистских националистических,
религиозных, сепаратистских и
террористических движений, организаций
и структур, направленной на нарушение
единства и территориальной целостности
Российской Федерации, дестабилизацию
внутриполитической обстановки в стране;
- планированию, подготовке и осуществлению
действий, направленных на дезорганизацию
функционирования федеральных
органов государственной власти, нападениям
на государственные, хозяйственные, военные
объекты, объекты жизнеобеспечения и информационной
инфраструктуры;
- созданию, оснащению, подготовке
и функционированию незаконных
вооруженных формирований;
- незаконному распространению
(обороту) на территории Российской Федерации
оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ
и других средств, которые могут быть использованы
для осуществления диверсий, террористических
актов, иных противоправных действий;
- организованной преступности, терроризму,
контрабандной и иной противозаконной
деятельности в масштабах, угрожающих
конституционной безопасности Российской
Федерации.
Но все эти нормативные
акты изначально не рассчитаны
на урегулирование ситуаций, подобных
тем, которые имели место на территории
Чеченской Республики в 1994 - 1996 гг., 1999 -
2000 гг. и на территории Республики Дагестан
в 1999 г. Так, Федеральный закон от 31 мая
1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (в ред. Федерального
закона от 11 ноября 2003 г. N 141-ФЗ) в п. 9 ст.
1 запрещает создание и существование
в Российской Федерации не предусмотренных
федеральными законами формирований,
имеющих военную организацию или вооружение
и военную технику. Этот же Закон в п. 2
ст. 10 определяет возможность использования
Вооруженных Сил Российской Федерации
для отражения агрессии, направленной
против Российского государства, для вооруженной
защиты целостности и неприкосновенности
территории Российской Федерации. Решение
о привлечении Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск, воинских формирований
и органов к выполнению задач с использованием
вооружения не по их предназначению принимает
Президент Российской Федерации (подп.
6 п. 2 ст. 4 Закона).
В то же время Закон
"Об обороне" определяет
лишь возможность применения
названных сил и средств, причем ВНЕ РАМОК
ОПРЕДЕЛЕННОГО ПРАВОВОГО РЕЖИМА (выделено
нами. - Авт.). Применение же государством
таких экстраординарных мер, как использование
Вооруженных Сил, невозможно вне рамок
особого правового режима, предполагающего
детальную и полную регламентацию правового
статуса всех субъектов, находящихся в
зоне действия данного режима.
Уже имеющаяся практика использования
Российской Федерацией подобных
мер защиты конституционного
строя, обеспечения территориальной
целостности государства в Чеченской
Республике показала, что это объективно
невозможно без ограничения или приостановления
действия определенных конституционных
прав и свобод граждан и возложения на
них дополнительных обязанностей. Сказанное
подтверждается содержанием указов Президента
и постановлений Правительства Российской
Федерации, принятых в связи с событиями
в Чеченской Республике <*>. Фактически
данными правовыми актами на территории
субъекта Федерации устанавливался специальный
правовой режим, отличный от режимов чрезвычайного
и военного положения, но предусматривающий
существенные ограничения основных прав
и свобод человека и гражданина. В частности,
в Постановлении Правительства Российской
Федерации от 9 декабря 1994 г. текстуально
воспроизводились меры по ограничению
прав и свобод граждан, закрепленные ст.
22 и 23 действовавшего в то время Закона
РСФСР "О чрезвычайном положении".
Между тем в соответствии с Конституцией
Российской Федерации (ч. 3 ст. 55) такие
ограничения возможны только на основании
федерального закона, устанавливающего
исчерпывающий перечень подобных ограничений
<**>.
--------------------------------
<*> См.: О мерах по пресечению
деятельности незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской
Республики и в зоне осетино-ингушского
конфликта: Указ Президента РФ от 9
декабря 1994 г. N 2166; Об обеспечении государственной
безопасности и территориальной целостности
Российской Федерации, законности, прав
и свобод граждан, разоружения незаконных
вооруженных формирований на территории
Чеченской Республики и прилегающих к
ней регионов Северного Кавказа: Постановление
Правительства Российской Федерации от
9 декабря 1994 г. N 3060.
<**> Это подтвердил в своем
Постановлении от 31 июля 1995 г. Конституционный
Суд Российской Федерации, указав,
что ограничения прав и свобод человека
и гражданина, установленные пунктами
3, 6 названного Постановления Правительства
Российской Федерации, должны быть урегулированы
лишь федеральным законом.
Реализация правового режима, вводимого
в условиях возникновения вооруженного
конфликта немеждународного характера,
предполагает формирование специальных
прав у отдельных субъектов его осуществления.
Наделение субъектов (населения, сотрудников
и должностных лиц органов государственной
власти, сотрудников правоохранительных
органов и военнослужащих Вооруженных
Сил Российской Федерации) специальным
правовым статусом объясняется спецификой
и сложностью задач, которые решаются
в этих условиях, в том числе с риском для
жизни. Наделение указанных субъектов
таким статусом одновременно предполагает
право на льготы, компенсации, различные
виды помощи. Устанавливаемый федеральным
законом специальный правовой статус
субъектов отношений, возникающих в данных
условиях, понимается как средство обеспечения
его правосубъектности, позволяющий приобретать,
реализовывать и защищать различными
способами эти права и обязанности, требовать
их соблюдения и обеспечения от органов
государственной власти и других субъектов
действия права. Безусловно, определение
условий реализации названного правового
режима должно быть урегулировано Федеральным
законом, а не Указами Президента РФ и
Постановлениями Правительства России,
как это делается в настоящее время в связи
с отсутствием соответствующего закона
<*>. Поэтому при разработке специального
закона, регулирующего данный способ федерального
вмешательства, в обязательном порядке
должны быть учтены следующие обстоятельства: