Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел

--------------------------------

<*> Скрипилев Е.А. История  государства и права древнего  мира: Учебное пособие. М., 1993. С. 50 - 51.

В последующем изначальный смысл  предназначения диктатора постепенно видоизменился. Диктатором стал называться глава государства, действующий на постоянной основе и обладающий фактически неограниченными полномочиями во всех сферах жизнедеятельности общества.

 Первый французский Закон  об осадном положении был принят 8 июля 1791 г. Он предусматривал введение военного и осадного положения, но исключительно в случае военных действий. Позднее, Законами 10-го и 19-го фруктидора V года Республики наряду с понятием действительного осадного положения, объявляемого в условиях войны, вводилось понятие "фиктивного осадного положения", которое объявлялось не только на территории военных действий, но и во "внутренних общинах", не только в местности, осажденной неприятелем, но и в местности, осажденной мятежниками. Однако первые парламентские акты, регламентирующие этот правовой режим, в большинстве европейских государств были приняты только во второй половине XIX века. Опыт Франции успешно был распространен на всю Европу. 4 июня 1851 г. в Пруссии был принят закон, регламентирующий правовой режим осадного (военного положения) и предусматривающий применение этой исключительной меры как "в случае внешней военной опасности, так и в мирное время на случай восстания при крайней опасности, угрожающей общественному спокойствию" с обязательным оповещением населения. В 1869 г. аналогичный закон был принят в Австро-Венгрии, в 1870 г. - в Испании <*>.

--------------------------------

<*> Хрестоматия по истории  государства и права зарубежных  государств. В 2 т. / Отв. ред. Н.А.  Крашенинников. М., 2003. Т. 2. С. 114 - 115.

При этом общей чертой всех особых правовых режимов того времени являлось установление повышенной ответственности (в том числе по законам военного времени) за неподчинение приказам и  распоряжениям властей, а также  введение комплекса ограничений прав и свобод граждан и установление дополнительных обязанностей различного характера <*>.

--------------------------------

<*> См. подробнее: Пчелинцев  С.В. Указ. соч. С. 98.

В XIX в. введение особых правовых режимов  предусматривало:

1) переход полномочий гражданской власти по охране безопасности и порядка всецело в руки военной власти. Гражданская власть продолжала, однако, осуществлять те функции, которые не отнимала у нее военная власть;

2) наделение военной власти  чрезвычайными полномочиями полицейского характера, ограничение различных гражданских прав и свобод;

3) передачу преступлений и проступков  против безопасности республики, против конституции, против порядка  и общественного мира, каково  бы ни было звание главных  виновников и соучастников, на рассмотрение военных судов.

 В России нормативно возможность  использования особых мер охраны  общественного порядка была установлена  14 августа 1881 г., когда после убийства  Александра II было издано Положение  о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия <*>. В этом Положении говорилось: "Незыблемость основных начал великих преобразований минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие учреждений, на твердом основании общих законов установленных, составляют наиболее прочный залог благоденствия и преуспевания нашего Отечества. Мы не можем, однако ж, не признать, что прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы".

--------------------------------

<*> Положение о мерах к  охранению государственного порядка  и общественного спокойствия.  См.: Полное собрание законодательства  Российской империи. В 22 т. СПб., 1912. Т. 14. Прил. 1 к ст. 2.

Это Положение предусматривало  для борьбы с революционным движением  различные виды чрезвычайного положения, как-то: 1) положение усиленной или  чрезвычайной охраны; 2) исключительные меры по охране общественной безопасности, вводимые в местностях, не объявленных на исключительном положении; 3) военное и осадное положение, вводимое по усмотрению Верховной Власти не только в случаях внешней войны, но и в случаях внутренних волнений; 4) исключительные положения, предоставленные административным властям особыми (как общими, так и сепаратными) законами.

 Хотя это Положение вводилось  как "чрезвычайная мера преходящего  свойства" и являлось временным  законом, рассчитанным на три  года, но фактически просуществовало  вплоть до революции, периодически  продлеваемое Кабинетом Министров, а в последующем Государственной Думой. Причиной продления действия Положения послужило все более разрастающееся революционное движение. Соответственно меры, применяемые государственными органами по обеспечению режима чрезвычайного положения в том или ином регионе, носили откровенно карательный характер. В.М. Гессен охарактеризовал существовавшую в то время практику применения государством чрезвычайных мер охраны общественного порядка как "...систему принципиального беззакония" <*>.

--------------------------------

<*> Гессен В.М. Указ. соч. С. 177.

Кроме того, в дореволюционной России предусматривалось и введение правового  режима военного положения в приграничных областях при военной опасности  или в каких-либо иных местностях государства в случае внутренней опасности, когда обычные полномочия органов управления оказывались недостаточными для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия. Под военным положением понималась "совокупность исключительных мер, применяемых в какой-либо части государства при чрезвычайных условиях внешней или внутренней опасности, как-то нашествия неприятеля или народных волнениях, когда обычные полномочия органов управления оказываются недостаточными для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия" <*>.

--------------------------------

<*> Брокгауз Ф.А., Ефрон О.А.  Энциклопедический словарь. СПб., 1892. С. 849.

После Октябрьской революции 1917 г. основные положения законодательства об особых правовых режимах принципиально не изменились, приобретя еще более жесткий характер, присущий для права тоталитарного государства в целом. "Во время гражданской войны институт военного положения использовался не только в целях военной защиты РСФСР, но и был самым теснейшим образом связан с практическим осуществлением функции военного подавления сопротивления свергнутых классов внутри страны, являясь юридическим выражением партийных документов и указаний Ленина и Сталина" <*>.

--------------------------------

<*> Дьяченко И.Л. Конституционный режим военного положения (по реализации права на индивидуальную и коллективную самооборону): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2000. С. 20.

В первые годы существования Советского государства, постоянно вспыхивавших социальных конфликтов, объяснявшихся классовым противоборством, именно использование особых правовых режимов сыграло решающую роль для утверждения позиций Советской власти, так как позволяло мобилизовать все средства и ресурсы, в том числе и людские, для победы над классовым врагом.

 Обстоятельства, при наступлении  которых предусматривалось введение  каких-либо чрезвычайных мер (а  именно исключительного положения;  военного положения не на театре  военных действий; военного положения  на театре военных действий), перечислялись в Положении о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, утвержденном ЦИК и СНК СССР 3 апреля 1925 г. Указанное Положение явилось первым нормативно-правовым актом, в целом регулирующим порядок введения и обеспечения особого правового режима в СССР. Конституция СССР 1924 г. не содержала норм о чрезвычайных мерах охраны общественного порядка. Не вошли положения о них и в первоначальную редакцию Конституции СССР 1936 г. Лишь в 1938 г. на первой сессии Верховного Совета СССР было принято предложение дополнить ст. 49 Конституции СССР пунктом, предоставляющим Президиуму Верховного Совета СССР право объявлять в отдельных местностях или по всему СССР военное положение в интересах обороны или общественного порядка и государственной безопасности <*>. 22 июня 1941 г. в связи с началом Великой Отечественной войны Президиум Верховного Совета СССР издал Указ "О военном положении", согласно которому в Советском Союзе вводился данный правовой режим.

--------------------------------

<*> Первая сессия Верховного Совета СССР: Стенографический отчет. М., 1938. С. 119.

В Конституции СССР 1977 г. понятие "чрезвычайное положение" не предусматривалось. В  статье 121 Конституции говорилось, что "Президиум Верховного Совета СССР объявляет в интересах защиты СССР военное положение в отдельных местностях или по всей стране". Однако данная мера, как и меры, предусмотренные ранее, прежде всего предназначались для защиты СССР от внешнего нападения, то есть в случае международного вооруженного конфликта. По-видимому, считалось, что чрезвычайные меры, направленные на решение внутренних проблем, государству больше не потребуются. Крутой поворот в развитии страны, курс на демократизацию общественной и политической жизни привели в движение те глубинные процессы, которые в условиях тоталитарной системы просто не могли появиться. Особенно ярко это проявилось в национальной политике. В ряде регионов бывшего Советского Союза начались социальные конфликты на межнациональной почве, сопровождавшиеся многочисленными жертвами среди мирного населения.

 В связи с этим Верховный  Совет СССР 11 декабря 1988 г. принял  Закон СССР "Об изменениях и  дополнениях Конституции (Основного  закона) СССР", в соответствии  с которым наряду с военным  положением была предусмотрена  еще одна мера - объявление чрезвычайного положения (п. 14 ст. 119 Конституции СССР) <1>. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР "О правовом режиме чрезвычайного положения" <2>, а 17 мая 1991 г. - аналогичный Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" <3>. В настоящее время данный правовой режим в Российской Федерации регулируется Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" (в ред. от 30 июня 2003 г.) <4>. 30 января 2002 г. был принят Федеральный конституционный закон "О военном положении" <5>.

--------------------------------

<1> Ведомости Верховного Совета  СССР. 1988. N 49. Ст. 727.

<2> Там же. 1990. N 3. Ст. 40.

<3> Ведомости Съезда народных  депутатов РСФСР и Верховного  Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773.

<4> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

<5> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

В современных условиях возможность  введения особых правовых режимов является важным элементом государственно-правовых систем большинства государств мира. В.Д. Подуфалов справедливо отмечает, что подобная практика считается  вполне приемлемой в любом демократическом государстве <*>. Свидетельством тому служат некоторые международные документы о правах человека, регулирующие определенные общепризнанные стандарты поведения государства в ситуациях чрезвычайного положения. В общей форме этот вопрос решен и в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом ООН в 1966 г. и ратифицированном Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. Напомним, что Российская Федерация является одним из участников этого Международного пакта как правопреемница СССР <**>.

--------------------------------

<*> Подуфалов В.Д. Соблюдение  международных гуманитарных обязательств  в условиях режима чрезвычайного  положения // Московский журнал  международного права. 1992. С. 58.

<**> Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 1. Ст. 291.

Статья 4 Пакта констатирует, что  главным обстоятельством, лежащим  в основе введения особого правового  режима в любом государстве, является возникновение там ситуации, при  которой "жизнь нации находится  под угрозой". Поэтому любое государство вправе использовать данный правовой институт для решения каких-то внутренних проблем.

 Анализ конституций иностранных  государств позволяет выделить  два режима осуществления государственной  власти - нормальный и чрезвычайный. Существуют два правовых института, регламентирующие чрезвычайный режим, - это институты "чрезвычайного положения" и "военного положения". Как представляется, исходя из терминологии, первый из них направлен на защиту общества и государства от возникшей внутренней угрозы, второй - от внешней. В то же время в разных странах понимание и употребление терминологии может существенно различаться. Например, в Индии, где нет специального института военного положения, согласно Конституции существует три вида чрезвычайного положения, требующего отхода от обычного конституционного механизма управления:

- чрезвычайное положение, вводимое  на всей территории федерации  в связи с войной, внешней агрессией  или вооруженным восстанием;

- чрезвычайное положение, вводимое  в отдельных штатах в связи с несостоятельностью конституционного механизма в них;

- чрезвычайное положение в области  финансов <*>.

--------------------------------

<*> Конституция Индии. М., 1956. С. 235 - 241.

Конституция ФРГ, например, наряду с  несколькими видами института чрезвычайного положения устанавливает следующие виды института военного положения:

- военное положение, вводимое  в связи с защитой от военного  нападения;

- военное положение, вводимое  в связи с состоянием внешней  напряженности;

- военное положение, вводимое в связи с выполнением союзнических обязательств <*>.

--------------------------------

<*> Конституция ФРГ // Конституции  зарубежных государств: Учебное  пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 93, 110 - 113.

Законодательство Франции в  кризисных ситуациях допускает  введение чрезвычайного положения, осадного положения и состояния  войны <*>.

--------------------------------

<*> Конституция Франции. См.: Там же. С. 87, 89.

При урегулировании чрезвычайных ситуаций в ряде государств с федеративной формой правления наряду с введением чрезвычайного, военного, осадного положения могут дополнительно вводиться специальные правовые режимы в рамках института федерального вмешательства в дела субъектов федерации <*>.

--------------------------------

<*> См. подробнее: Гончаров И.В.  Конституционные основы федерального  вмешательства при защите основных  прав и свобод человека и  гражданина в субъектах Российской  Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004.

Институт федерального вмешательства  появился практически одновременно с зарождением федеративной формы  государственного устройства. На стадии формирования и развития "новоявленные" федерации во взаимоотношениях со своими субъектами неизбежно сталкивались с проблемами, в первую очередь касающимися разграничения предметов ведения и полномочий. Эти противоречия разрешались различными способами: от согласительных процедур и последующего закрепления их результатов в федеральных конституциях до неизбежных "силовых мер" по отношению к субъектам федерации для предотвращения различного рода сепаратистских тенденций и попыток выхода (сецессии) субъектов федерации из ее состава. Достаточно вспомнить восстание в Род-Айленде 1841 - 1842 гг., Гражданскую войну 1861 - 1865 гг. в США, представляющие собой фактическую попытку сецессии отдельных штатов из состава федерации. Аналогичные попытки выйти из состава федерации предпринимались в Швейцарии, Мексике, Нигерии, Индии и других федеративных государствах. Поэтому изначально институт федерального вмешательства появился в государственной практике, а затем получил правовое закрепление в нормах законодательства и прецедентном праве большинства федераций мира. В разных странах он называется по-разному: институт федерального вмешательства (Пакистан, США); институт федеральной интервенции (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Эфиопия); чрезвычайное положение (Россия, Индия, Пакистан, Нигерия); президентское правление (Индия, Россия); федеральное принуждение (Германия); приостановление собственного управления субъекта федерации (Папуа-Новая Гвинея) и т.д.