Содержание особых правовых
режимов определяется соответствующим
законодательством и включает
в себя комплекс экономических,
политических, административных (им
принадлежит ведущая роль в процессе
реализации устанавливаемых государством
властных предписаний), военных, правовых,
идеологических и иных мер, направленных
на предотвращение или ликвидацию последствий
чрезвычайных ситуаций, угрожающих личности,
обществу и государству.
При всем многообразии различных
правовых режимов, вводимых в зависимости
от вида чрезвычайной ситуации, характера
и степени угрозы, в их содержании можно
выделить определенные общие элементы
и основные черты, характерные именно
для особых правовых режимов. Именно эти
элементы и черты отличают особые правовые
режимы от многочисленных иных правовых
режимов и позволяют выделить данный правовой
институт в государственно-правовом механизме
государства.
Во-первых, особые правовые режимы
вводятся при возникновении
на территории государства или его части
определенной ситуации экстраординарного
характера, угрожающей поступательному
развитию общества и государства и несущей
угрозу правам и свободам граждан. Основаниями
их установления являются два обязательных
условия: фактическое (чрезвычайная ситуация
определенного вида) и юридическое (наличие
заблаговременно принятого федерального
конституционного закона или федерального
закона). Введение особых правовых режимов
рассматривается законодательством как
крайняя мера, применяемая государством
в целях предотвращения, пресечения или
ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций.
Во-вторых, введение особого
правового режима прямо или
косвенно предусматривается текстом
Конституции Российской Федерации
и конкретизируется специальным
федеральным законодательством, а порядок
введения требует соблюдения определенной
процедуры не только внутри (согласование
с Федеральным Собранием Российской Федерации),
но и вне территории страны (обязательное
уведомление руководства сопредельных
государств и международных организаций).
В-третьих, продолжительность
действия особых правовых режимов
носит временный характер: - фиксированный
(чрезвычайное положение) или
неопределенный, но с обязательным
указанием на необходимость устранения
условий, послуживших основанием
их введения, и достижения восстановления
конституционного строя, подписания акта
о капитуляции, ликвидации непосредственной
угрозы, ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций и т.д. (военного положения, правового
режима контртеррористической операции).
В-четвертых, особые правовые
режимы устанавливаются в целях
обеспечения взаимодействия в
данных ситуациях органов государственной
власти, общественных организаций,
физических и юридических лиц
на основе права. Это необходимо,
поскольку в условиях введения особого
правового режима происходит расширение
полномочий органов государственной власти
и соответственно ограничение определенных
прав и свобод граждан, других субъектов
правоотношений и возложение на них дополнительных
обязанностей. Объем вводимых ограничений
должен носить последовательно постепенный
и исчерпывающий характер и должен соответствовать
характеру лежащих в основе этого реальных
угроз.
В-пятых, в основе введения
особого правового режима лежит
необходимость повышения в чрезвычайных
ситуациях различного характера эффективности
управленческой деятельности соответствующих
органов государственной власти, требуемой
для скорейшей ликвидации негативных
последствий, вызванных этими ситуациями,
путем урегулирования отношений внутри
аппарата управления, рационального использования
его правовых, людских, информационных
и технических ресурсов.
В целом можно сделать
вывод, что введение особого
правового режима на территории
государства или его части
является крайней мерой обеспечения
безопасности государства, защиты
прав и свобод его граждан. Применение
особого правового режима происходит
в тех случаях, когда обычных мер для устранения
последствий возникшей чрезвычайной ситуации
криминогенного или природно-техногенного
и экологического характера либо для отражения
непосредственной угрозы суверенитету,
территориальной целостности государства
оказывается недостаточно. Введение особого
правового режима, с одной стороны, предоставляет
возможность органам государственной
власти эффективно действовать в различных
социальных ситуациях, обеспечивая реальное
выполнение возложенных на них в этих
непростых условиях функций, с другой
- является важнейшим правовым средством
обеспечения правосубъектности иных участников
данных общественных отношений: граждан,
предприятий, учреждений, организаций.
Именно введение особого правового режима
делает "прозрачными" применяемые
органами государственной власти необходимые
для ликвидации негативных последствий
различных экстраординарных ситуаций
меры, в том числе связанные с определенными
ограничениями некоторых прав и свобод.
Все это в совокупности служит важнейшей
гарантией обеспечения прав и свобод граждан,
проживающих или находящихся в зоне действия
особого правового режима, будь это режим
чрезвычайного или военного положения.
Лекция N 18. ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ
КАК ОСОБЫЙ ПРАВОВОЙ
РЕЖИМ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО
СТРОЯ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ
БЕЗОПАСНОСТИ ЧЕЛОВЕКА И
ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Понятие и сущность правового
режима чрезвычайного положения.
2. Особенности правового статуса
человека и гражданина в условиях чрезвычайного
положения.
1. Понятие и сущность правового
режима чрезвычайного положения.
Чрезвычайное положение определяется
как "особое правовое положение,
вводимое на определенный период
в силу исключительных обстоятельств
и допускающее применение особых мер для
поддержания порядка" <*>. В России
определение чрезвычайного положения
впервые было дано видным отечественным
правоведом В.М. Гессеном, которому принадлежит
первая в России фундаментальная работа,
посвященная институту чрезвычайного
положения, изданная в Санкт-Петербурге
в 1908 г. Гессен под "исключительным положением"
понимал "совокупность исключительных
полномочий, в чем бы они ни состояли, предоставленных
правительственной власти, при наступлении
обстоятельств, угрожающих изнутри или
извне существованию государства" <**>.
--------------------------------
<*> БСЭ. 3-е изд. М., 1978. Т. 29. С. 235.
<**> Гессен В.М. Исключительное
положение. СПб., 1908. VIII. С. 74.
В статье 1 первого в России
закона, посвященного урегулированию
данного правового режима, - Закона РСФСР
"О чрезвычайном положении" - говорилось,
что чрезвычайное положение - это "особый
правовой режим деятельности органов
государственной власти и управления,
предприятий, учреждений и организаций,
допускающий установленные настоящим
Законом ограничения прав и свобод граждан
и прав юридических лиц, а также возложение
на них дополнительных обязанностей"
<*>.
--------------------------------
<*> Закон РСФСР "О чрезвычайном
положении" // Ведомости Съезда народных
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1991. N 22. С. 773.
В действующем Федеральном конституционном
законе от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном
положении" (в ред. от 30 июня 2003 г.)
(далее - Федеральный конституционный
закон) под чрезвычайным положением понимается
вводимый в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и настоящим Федеральным
конституционным законом на всей территории
Российской Федерации или в ее отдельных
местностях особый правовой режим деятельности
органов государственной власти, органов
местного самоуправления, организаций
независимо от организационно-правовых
форм и форм собственности, их должностных
лиц, общественных объединений, допускающий
установленные настоящим Федеральным
конституционным законом отдельные ограничения
прав и свобод граждан Российской Федерации,
иностранных граждан, лиц без гражданства,
прав организаций и общественных объединений,
а также возложение на них дополнительных
обязанностей (ст. 1) <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.
Друг от друга чрезвычайные меры
отличаются жесткостью вводимого ими
режима, степенью ограничения основных
прав и свобод граждан. Например, военное
положение по степени ограничения
основных прав и свобод граждан традиционно
является более строгим, чем особое или
чрезвычайное, но ведь и обстоятельства,
при наступлении которых вводится военное
положение, несравнимы по степени общественной
опасности с обстоятельствами, при наступлении
которых вводится особое или чрезвычайное
положение. В Российской Федерации введение
военного положения допускается "в
случае агрессии или непосредственной
угрозы против Российской Федерации, возникновения
вооруженных конфликтов, направленных
против Российской Федерации" <*>.
Хотя, надо признать, данное соотношение
не является общим правилом. История знает
много случаев, когда государства по-разному
реагировали на какие-либо сходные по
своему характеру чрезвычайные ситуации
как криминогенного, так и природного,
биологического или техногенного характера.
Многое зависело от степени демократичности
данного государства, социальной ориентации
политического режима, правовой культуры
общества и других факторов.
--------------------------------
<*> Закон Российской Федерации
"Об обороне" // СЗ РФ. 1996.
N 23. Ст. 2750.
Необходимость введения особого правового
режима объясняется двумя причинами:
во-первых, режим чрезвычайного
положения предполагает расширение
круга полномочий органов государственной
власти, в том числе органов
исполнительной власти по охране
общественного порядка, нормализации
обстановки. Также названный режим подразумевает
усиление ответственности должностных
лиц за неисполнение обязанностей, которые
возлагаются на них с введением такого
положения. Все эти меры объективно необходимы
для стабилизации возникшей ситуации.
Во-вторых, социальная ситуация
может складываться таким образом,
что граждане, проживающие на
данной территории, фактически не
смогут реализовать многие права
и свободы, а также выполнять
возложенные на них законом
обязанности. Это особенно характерно
для чрезвычайных ситуаций природно-техногенного
характера, но не исключено и в ситуациях,
связанных с социальными конфликтами.
Для создания правовой основы поведения
участников указанных общественных отношений
введение чрезвычайного положения нормативно
закрепляет временное ограничение основных
прав и свобод граждан и возложение на
них дополнительных обязанностей. Правомерное
ограничение в данном случае выступает
и как элемент юридического механизма
управления чрезвычайной ситуацией. Его
цель - скорейшая нормализация обстановки,
восстановление законности и правопорядка,
устранение угрозы безопасности граждан
и оказание им необходимой помощи.
Конституционный институт чрезвычайного
положения является важным элементом
государственно-правовых систем большинства
государств мира. Любое государство вправе
использовать данный правовой институт
для решения внутренних проблем. Причем
практика показывает, что в разных странах
он используется различным образом. Несмотря
на то что режим чрезвычайного положения
является мерой исключительной, чаще всего
ограниченной во времени, на практике
в некоторых государствах его действие
зачастую растягивается на целые годы
и даже десятилетия. Так, до сих пор остается
в силе чрезвычайное положение в Израиле,
введенное 21 мая 1948 г. Чрезвычайное и военное
положение, объявленные соответственно
в Зимбабве и Иордании в 1965 и 1967 гг., были
отменены только в 1990 и 1991 гг. Чрезвычайное
положение, введенное в 13 провинциях Турции
в декабре 1976 г., к сентябрю 1980 г. было распространено
на все 67 провинций страны и к концу 80-х
годов все еще оставалось в силе в 9 из
них. Очевидно, что превращение института
чрезвычайного положения в постоянно
действующий фактор государственной политики
в равной степени относится как к авторитарным,
так и к либеральным режимам <*>.
--------------------------------
<*> Домрин А.Н. Институт чрезвычайного
положения в зарубежных странах
// Международная жизнь. 1993. N 5/6. С. 149.
Как уже говорилось выше, конституции
большинства стран предусматривают
возможность использования государством
чрезвычайных мер и ограничения определенных
прав и свобод человека. В качестве государственно-правового
института режим чрезвычайного положения
представляет собой систему согласованных
правовых норм, определяющих: а) основание
для введения режима; б) государственный
орган (или органы), уполномоченный вводить
чрезвычайное положение; в) порядок его
введения; г) временные и пространственные
границы действия; д) ограничение прав
и свобод граждан и прав юридических лиц
и возложение на них дополнительных обязанностей,
связанных с особым режимом деятельности
органов государственной власти и управления,
предприятий и учреждений; е) временные
изменения в разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами
власти субъектов Федерации.
Содержание режима чрезвычайного
положения определяется целью
его введения. Статья 2 Федерального
конституционного закона "О чрезвычайном
положении" гласит, что "целями
введения чрезвычайного положения
являются устранение обстоятельств, послуживших
основанием для его введения, обеспечение
защиты прав и свобод человека и гражданина,
защита конституционного строя Российской
Федерации" <*>. Чрезвычайное положение
вводится для защиты государственного
и общественного строя от угрожающих его
существованию каких-либо посягательств
внутреннего характера. Цель введения
режима чрезвычайного положения - устранение
возможности возникновения или повторения
какой-либо чрезвычайной ситуации, особенно
криминогенного характера. Для непосредственной
стабилизации складывающейся обстановки
режим чрезвычайного положения предоставляет
государственным органам особые полномочия,
необходимые в конечном итоге для обеспечения
и защиты прав и свобод граждан.
--------------------------------
<*> Российская газета. 2001. 2 июня.
Действующий Федеральный конституционный
закон Российской Федерации "О
чрезвычайном положении" в ст. 3 предусматривает
две группы оснований для введения
режима чрезвычайного положения:
а) социальные конфликты криминогенного
характера: "попытки насильственного
изменения конституционного строя Российской
Федерации, захвата или присвоения власти,
вооруженный мятеж, массовые беспорядки,
террористические акты, подготовка и деятельность
незаконных вооруженных формирований
и т.д."; б) "чрезвычайные ситуации
природного и техногенного характера,
чрезвычайные экологические ситуации,
повлекшие (могущие повлечь) человеческие
жертвы, значительные материальные потери
и др." <*>.