Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел

 В ежемесячном журнале, выпускаемом  Международной комиссией юристов,  объединяющей в своих рядах  ведущих юристов мира и существующей  для распространения во всем мире правовых знаний и осуществления контроля со стороны общественности деятельности властей по соблюдению и защите прав человека, дано следующее определение понятия "общественная безопасность": "Общественная безопасность означает защиту личности от опасности, направленной против ее жизни и здоровья или с целью нанесения ущерба ее собственности. Необходимость защищать общественную безопасность может вызывать юридические ограничения прав и свобод граждан, установленные законом" <*>.

--------------------------------

<*> International commission of jurists. The Review. 1986. N 36. June. P. 50.

Сотрудники полиции, являясь по своему правовому статусу государственными или муниципальными служащими, занимают специфическое место среди остальных  чиновников, что обусловлено характером функций, выполняемых личным составом полиции. Это обстоятельство находит отражение в системе норм: общенациональных законах "О полиции", декретах и указах глав государств и руководителей исполнительной власти, а также нормативных актах органов местного самоуправления, содержащих положения о правовом режиме отдельных категорий полицейского персонала и регулирующих правовое положение сотрудников и организацию службы в национальных и муниципальных полицейских формированиях.

 Как правило, обязанности полиции не содержатся в каком-то одном нормативном акте, а находятся в различных законах и инструкциях, что затрудняет их обобщение и приводит к приблизительному описанию. Однако все законы и нормативные акты, регулирующие правовое положение сотрудников полиции, имеют указания на то, что личный состав полиции образует особую категорию в публичной службе, обладает соответствующим правовым статусом и, как и в России, в данных документах предусмотрены лишь их наиболее общие обязанности, не связанные непосредственно с конкретными функциями, выполняемыми в силу замещения той или иной должности и определяемыми должностными инструкциями по отдельным органам и отраслевым службам.

 В круг обязанностей полиции  входит не только борьба с  преступностью, но и осуществление иных мероприятий в сфере социального обслуживания населения. И это, как правильно отмечалось российскими юристами, сближает полицейские органы со службами социальной помощи и патронажа.

 На общесоциальную окраску  полицейской деятельности обращают внимание многие представители юриспруденции государств демократической ориентации. Такой же позиции придерживаются и высокопоставленные государственные деятели этих стран, в том числе руководители полиции. Например, министр внутренних дел Франции отмечал: "Свобода начинается с безопасности, и если создание ее является непосредственной необходимостью, то защита и обеспечение свободы - постоянная и высшая задача национальной полиции" <*>. Министром внутренних дел Италии подчеркивалось, что "силы охраны правопорядка имеют целью защиту демократических институтов нации, прав и свобод всех классов, социальных групп и каждого гражданина" <**>.

--------------------------------

<*> Police Nationale. 1974. N 95. P. 5.

<**> L'amministrazione della P.S. nel dopoguerra. R., 1987. P. 315.

2. Ограничение прав и свобод  человека и гражданина в деятельности  полиции зарубежных стран. Назначение  и статус института полиции  обусловливают обладание ее служащими  специфическими правами и обязанностями.

 Так, в Соединенных Штатах в документе Ассоциации американских адвокатов обязанности полиции сведены к одиннадцати главным направлениям деятельности полиции, в числе которых:

- опознание уголовных преступников, задержание нарушителей, обращение  с ними в соответствии с  требованиями судебной процедуры;

- снижение возможности совершения  некоторых преступлений при помощи  превентивного патрулирования и  других мер;

- охрана конституционных гарантий;

- облегчение передвижения людей  и транспортных средств;

- определение проблем, имеющих потенциальное серьезное значение для принудительного исполнения законов или управления, и т.д.

 К числу специфических прав  и обязанностей финской полиции  в первую очередь можно отнести  следующие:

- проверять документы, удостоверяющие  личность граждан, подозреваемых в совершении правонарушений;

- производить обыск, задержание (полицейский арест), допрос таких  лиц до решения вопроса о  возбуждении уголовного преследования;

- выдавать и прекращать разрешения  на право осуществления некоторых  видов деятельности и приобретения оружия, взрывных веществ и т.п.;

- осуществлять надзор за лицами, ранее совершившими правонарушения, и др.

 В данном контексте нужно  подчеркнуть, что характерным  для зарубежного мира является  ярко выраженный дискреционный  характер многих полицейских полномочий, особенно в странах англосаксонской правовой системы. Ряд стран латинской правовой системы также не является здесь исключением, например Финляндия. Действительно, на практике полицейские в США, Финляндии (как, впрочем, и во всем мире) могут остановить, обыскать и допросить любое лицо, если имеются подозрения в том, что оно совершило, совершает или собирается совершить правонарушение. Они вправе потребовать, чтобы гражданин сообщил данные о себе и объяснил свои действия, и, наконец, могут арестовать его.

 Полицейский США при наличии  "разумных оснований" может  обыскать задержанного "с целью  найти опасное оружие". В случае  обнаружения каких-либо предметов,  которые, по мнению сотрудника  полиции, могут иметь отношение  к противоправной деятельности, он вправе арестовать подозреваемого. При отказе гражданина остановиться и подвергнуться обыску полицейский наделен правом применить силу. Показательно, что законы штатов не содержат определения того, что следует понимать под выражением "разумно подозревает".

 Законодательство США разрешает  полицейскому при задержании  подозреваемого применять так  называемые deadly force (смертельное насилие), причем полицейский вправе лишать  человека жизни, даже если тот  подозревается в совершении преступления, за которое смертная казнь законом не предусмотрена. При этом только в семи штатах страны законодатель ограничивает применение смертельного насилия случаями вынужденной защиты от нападения подозреваемого. Еще в семи штатах допускается применение deadly force при подозрении в совершении тяжкого преступления, сопряженного с насилием. В 24 штатах эта мера считается допустимой при наличии подозрения в совершении любого тяжкого преступления. В остальных 12 американских штатах применение полицейскими оружия вообще не знает каких-либо законодательных ограничений. Данный факт обусловлен комбинацией обстоятельств, с которыми полицейский может встретиться на месте, куда прибудет в связи с сообщением о преступлении. По этой причине не может быть твердых правил, применяемых к каждой конкретной ситуации. Большинство проблем следует решать на основе здравого смысла, некоторых фундаментальных принципов и несложной техники. При этом законодателем проявляется желание сохранить определенную "свободу рук" для полицейских сотрудников, что, учитывая риск, с которым зачастую сопряжена их работа, вполне обосновано. Характерно в этом отношении решение апелляционного суда штата Нью-Йорк в связи с рассмотрением дела о применении закона, разрешающего полицейским обыскивать на улице подозрительных лиц с применением силы. Судьи, в частности, отмечали: "Если мы признаем право полиции останавливать любое лицо и опрашивать его относительно его необычного поведения на улице, мы не можем игнорировать риск, в который полицейского вовлекают обязанности такого рода. Ответом на заданный вопрос может быть пуля. Во всяком случае, незащищенность от опасности очень велика. Мы думаем, что лишение подозреваемого возможности сопротивляться является разумной и конституционно допустимой предосторожностью, чтобы уменьшить опасность" <*>.

--------------------------------

<*> The Journal of Criminal Law. 1967. Dec. P. 435.

Однако, несмотря на все многообразие функций, выполняемых полицией, ее место  и роль в системе властных институтов государства предопределяются тем, что она имеет своим главным, изначальным предназначением силовое или принудительное обеспечение правопорядка и выражается в ограничении и регулировании деятельности отдельных граждан в основном методом принуждения для защиты общества в целом и его составных частей. Другими словами, деятельность полиции направлена на претворение в жизнь принудительным путем ограничений, которые закон устанавливает для свободы отдельных граждан ради сохранения порядка, всеобщей безопасности и социального мира.

 Образ полиции прежде всего связывается с ее способностью применять силу. Именно это придает тематическое единство всей полицейской деятельности. Роль полиции состоит в том, чтобы обращаться ко всем видам человеческих проблем, когда и поскольку они могут потребовать применения силы. Это делает однородными такие полицейские процедуры, как задержание преступника, сопровождение мэра в аэропорт, выдворение пьяного из бара, регулирование дорожного движения, контроль толпы, вмешательство при скандале между родственниками. Итак, полиция - это механизм распределения в обществе ситуативной обусловленной силы.

 В то же время полицейская  деятельность в любом обществе  не есть, конечно, исключительно  насилие, однако возможность применения  санкционированных законом насильственных мер - наиболее важный отличительный ее признак, который вполне можно считать универсальным. Присущим всем полициям (милициям) мира качеством является то, что их приоритетные задачи и функции связаны с противодействием противоправным деяниям, а также представляющим социальную опасность событиям, угрожающим жизни, здоровью, правам и свободам граждан, государственным и общественным институтам.

 Полицейские уполномочены применять  силу при выполнении служебных  обязанностей в случае открытого  сопротивления или опасности, которую правонарушитель создает для жизни и здоровья граждан. В частности, они могут использовать физическую силу, резиновые дубинки, слезоточивый газ и иные специальные средства, а также в исключительных случаях огнестрельное оружие. Выбор меры принуждения, применяемый полицией в конкретном случае, зависит от степени нарушения общественного порядка и преследует цель не только устрашения нарушителя, но и устрашения населения.

 Так, задачами "активного  устрашения" характеризуются такие  типы операций, как "Безопасность и защита"; "Спокойные каникулы", проводимые французскими полицейскими. Операция "Безопасность и защита" предполагает подготовку и осуществление планов действий, основной целью которых являются поддержание путем проведения специальных проверок (облав) в городах и в их отдаленных кварталах обстановки безопасности и создание у злоумышленников чувства страха и беспокойства. Цель операции "Спокойные каникулы" состоит в обеспечении безопасности жилищ, оставленных жильцами.

 То, что правоохранительная работа неизбежно сопряжена с охраной конституционно защищаемых ценностей, дающих основание на подчас весьма серьезные ограничения прав и свобод личности, объясняет особое внимание, которое уделяется в зарубежных странах соответствию этой деятельности требованиям законности. Так, с требованиями законности связывает деятельность полиции в области реализации института ограничения прав и свобод и названный Закон германской земли Северный Рейн-Вестфалия "О полиции": "Мероприятия, нарушающие права личности, полиция имеет право предпринимать только в тех случаях, когда это допускается законом...". Вмешательство полиции возможно, если это необходимо и если это предусмотрено законом (§ 1. 5). Это общее для всех земель предписание.

 В финском законе "О полиции" 1966 г. и других нормативных актах, регламентирующих полицейскую деятельность, подчеркивается, что при ее осуществлении должны уважаться и неукоснительно соблюдаться конституционные права граждан, блюстители порядка могут ограничивать их только в строго предусмотренных законодательством случаях, ни одна соответствующая акция не может проводиться без достаточных оснований и в пределах определенной юрисдикции. Причем предписывается широко использовать метод убеждения, а не насильственные меры.

 В практике полиции США арест рассматривается как наиболее действенное средство пресечения нарушений порядка. Эффективность деятельности полиции оценивается чаще всего по количеству арестов, произведенных за определенный период времени. В учебных пособиях по полицейской службе в США всегда подчеркивается, что право на арест является традиционным и общепризнанным правом полиции. Общие основания права на арест находятся в обычном праве, но законы по этому вопросу есть в каждом штате.

 Весьма любопытной представляется практика получения полицией США ордера на арест. Основанием для выдачи судом или другим уполномоченным органом ордера на арест (warrant of arrest <*>) может служить устное клятвенное заявление о наличии оснований подозревать, что лицо, которое намереваются арестовать, совершило преступление. Кроме того, в США нередко практикуется выдача ордеров на арест подозреваемого, точные данные о котором не известны. В ордере в таком случае указывается, что он выдается на арест "Джона Доу", другое или подлинное имя которого неизвестно. Эта формула, сопровожденная иногда описанием каких-либо признаков подозреваемого лица, считается достаточной для того, чтобы арест был признан совершенным на основании ордера. В некоторых штатах закон считает даже излишним приведение в ордере каких-либо индивидуальных признаков лица, подлежащего аресту.

--------------------------------

<*> Термин "warrant" переводится  как "гарантия" и означает, что  тот, кому выдан ордер на  арест, не несет ответственности  за задержание названного в  ордере лица, поскольку совершает действия по указанию уполномоченного органа.

В конце 60-х годов XX века в зарубежных странах пришли к пониманию, что  ухудшение криминогенной ситуации связано с существующей доктриной "должной правовой процедуры", предполагающей преобладание интересов индивида над интересами государства, которая уже не могла в полной мере отвечать потребностям общества. В результате этого возникла и получила развитие доктрина "контроля над преступностью", не отрицающая необходимости сохранения основных процессуальных гарантий соблюдения прав личности, но вместе с тем выступающая, с одной стороны, за устранение из уголовного процесса "архаичного абстрактного формализма", а с другой - за ограничение применения уголовных санкций, предполагающее исключение из числа уголовно наказуемых деяний не представляющих большой общественной опасности. Одновременно предполагалось сконцентрировать усилия правоохранительных органов на борьбе с тяжкими посягательствами против личности, собственности и основ государственного строя.