Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел

 Возможность ограничений прав  сотрудников правоохранительных  органов (должностных лиц по  поддержанию правопорядка) допускается  целым рядом международных актов, предусмотрена законодательством и прецедентным правом многих зарубежных государств. Об этом свидетельствуют Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Конвенция Международной организации труда N 87 о свободе ассоциаций и защите права на организацию 1948 г., Конвенция Международной организации труда N 98 относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных договоров 1949 г., Конвенция Международной организации труда N 111 относительно дискриминации в области труда и занятий 1958 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Комментарий к Кодексу поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г., Основные принципы независимости судебных органов, принятые VII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, а также ряд других документов.

 Международно-правовые документы,  не устанавливая полного перечня  прав и свобод работников правоохранительных  органов, которые могут быть  ограничены, а также оснований,  форм и пределов этого ограничения,  допускают лишь принципиальную  возможность такого ограничения только на основе закона и в интересах обеспечения общественного порядка и безопасности, нравственности и общего благосостояния и отдают приоритет в решении данного вопроса внутригосударственному законодательству.

 Так, ст. 22 Международного пакта  о гражданских и политических правах, закрепляя право каждого человека на свободу ассоциаций, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов, устанавливает, что "пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других граждан". В то же время "настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции". Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах также допускает введение законных ограничений пользования правом на профессиональные союзы и забастовки "для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или администрации государства".

 Конвенция Международной организации  труда N 87, с одной стороны, устанавливает,  что трудящиеся без какого бы то ни было различия имеют право создавать организации, а также вступать в них, с другой - допускает, что "национальное законодательство определяет, в какой мере гарантии, предусмотренные настоящей Конвенцией, будут применяться к вооруженным силам и полиции". Не исключает возможность ограничения прав граждан в связи с особенностями выполнения ими служебных обязанностей и Конвенция Международной организации труда N 111: "Всякое различие, исключение или предпочтение, основанное на специфических требованиях, связанных с определенной работой, не считается дискриминацией".

 Кодекс поведения должностных  лиц по поддержанию правопорядка  в общем виде устанавливает  границы применения силы рамками  "крайней необходимости и в  той мере, в какой это требуется  для выполнения обязанностей" всех назначаемых или избираемых должностных лиц, связанных с применением права, которые обладают полицейскими полномочиями, особенно полномочиями на задержание правонарушителей. Указанный Кодекс формулирует запрет на разглашение сведений конфиденциального характера, а также запрет на применение пыток или других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращений и наказаний.

 В современных демократических  государствах допустимость ограничения  прав и свобод работников правоохранительных органов находит свое нормативно-правовое закрепление как в конституциях, а более детально - в специальных законах (Италия, ФРГ, Испания и др.), так и в специальных законах и судебных прецедентах (США и Японии).

 Юридические и социальные цели ограничения прав и свобод сотрудников правоохранительных органов совпадают с аналогичными общими юридическими и социальными целями ограничений прав и свобод человека и гражданина. Очевидно, что в демократическом, правовом, социальном государстве юридическая цель такого ограничения состоит в установлении требуемого варианта поведения сотрудников правоохранительных органов, обеспечения лояльности, беспристрастности и объективности их деятельности, осуществления полномочий (в том числе и дискреционных) в строго определенных законом границах. Ограничение прав сотрудников правоохранительных органов является социально оправданным условием их успешного функционирования и необходимо для достижения социальной цели, которая состоит в недопущении ущерба для конституционного строя, безопасности государства, общественного порядка, жизни и здоровья, законных интересов граждан.

 Ограничение прав и свобод  сотрудников правоохранительных  органов осуществляется как путем  установления прямых запретов  использования того или иного права, так и посредством исключения того или иного правомочия из содержания конкретного права, а равно путем установления специального порядка реализации такого права. Такие ограничения отражаются, например, в принципах организации и деятельности органов внутренних дел; порядке приема на службу и ее прохождения сотрудниками; служебных обязанностях и правах; в гарантиях надлежащего исполнения обязанностей; в требованиях, предъявляемых к работникам, в условиях их независимости и др.

 Сказанное в полной мере относится к ограничению прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих свою деятельность как в повседневной жизни, так и в условиях, связанных с кризисными явлениями в российском обществе и требующих от них большой политической зрелости, моральной стойкости, профессионального мастерства, физической выносливости, мужества, готовности не щадить своих сил, а в случае необходимости - и самой жизни при выполнении своего долга. Характер службы предопределяет повышенные требования, предъявляемые к лицам рядового и начальствующего состава, а также особенности в регламентации условий труда сотрудников, их должностных обязанностей и прав, обусловленных содержанием выполняемой работы.

 Сотрудники органов внутренних  дел выполняют обязанности и  пользуются правами в пределах своей компетенции по занимаемой должности в соответствии с действующим законодательством, Присягой, Положением о службе в органах внутренних дел.

 Так, на службу в органы  внутренних дел принимаются в  добровольном порядке лица  не моложе 18 и не старше 40 лет (на службу в милицию - не старше 35 лет), способные по своим деловым, личным и нравственным качествам, образованию и состоянию здоровья выполнять служебные обязанности. Гражданин Российской Федерации не может быть принят на службу в органы внутренних дел, если он признан недееспособным или ограниченно дееспособным по решению суда (вступившему в силу), имел или имеет судимость, не отвечает предъявляемым к нему законом требованиям.

 В органах внутренних дел  установлена служебная дисциплина, имеющая определенные элементы воинской дисциплины. Служебная дисциплина в органах внутренних дел означает соблюдение сотрудниками при осуществлении имеющихся у них правомочий и при выполнении возложенных на них обязанностей порядка и правил, установленных законодательством Российской Федерации, а также ведомственными актами Министерства внутренних дел Российской Федерации. В качестве средств поддержания служебной дисциплины Положением о службе в органах внутренних дел предусмотрено применение взыскания за нарушение служебной дисциплины.

 Как и государственному служащему,  сотруднику органов внутренних  дел запрещается заниматься предпринимательской  деятельностью, работать по совместительству  на предприятиях, в учреждениях  и организациях, независимо от форм собственности, не входящих в систему МВД России, за исключением творческой, научной и преподавательской деятельности, создавать в их структурах политические партии; быть ограниченными в своей служебной деятельности решениями политических партий и массовых общественных движений, преследующих политические цели; проводить забастовки.

Лекция N 13. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛИЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

 ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ И  СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

1. Место и роль полиции зарубежных  стран в системе органов государственной власти, ее задачи, функции и обязанности.

2. Ограничение прав и свобод  человека и гражданина в деятельности  полиции зарубежных стран.

1. Место и роль полиции зарубежных  стран в системе органов государственной  власти, ее задачи, функции и обязанности. Первоначально полицейская власть, полиция в период возникновения этих институтов рассматривалась как воплощение абсолютной власти, принадлежащей князьям, позже - императору. Полицейский порядок должен был обеспечить нужное поведение граждан, общественный порядок и благосостояние. Политическая борьба против абсолютизма была неизбежно связана с ограничением полицейской власти абсолютного монарха. Имея полную полицейскую власть, он мог вмешиваться в дела граждан и рассматривать всю общественную жизнь как предмет своей компетенции. Общество же стремилось ограничить деятельность полиции отражением угроз, опасностей, охраной, но не поручать ей регулирование отношений между субъектами права. Например, постепенно обеспечение благосостояния, или, выражаясь современным языком, вмешательство в экономику, было объявлено неприсущим компетенции полиции Германии, и деятельность полиции была ограничена только сферой защиты от опасности: забота о благе общества требует для полиции особых управомочий, т.е. специальной компетенции, предоставленной законом.

 Постепенно в европейской  юридической науке полицейская  деятельность стала определяться  по преимуществу как "деятельность  внутреннего управления, посредством  которой единичные лица оберегаются  от угрожающей им опасности  от окружающих стихийных и личных сил, умеряя эти силы, устанавливая им границы" <*>.

--------------------------------

<*> Тарасов И. Основные положения  Лоренца фон Штейна по полицейскому  праву в связи с его учением  об управлении. Киев, 1874. С. 117.

В современном понимании полиция - "силовой" компонент исполнительной власти, предназначенный для выполнения правоохранительных функций. Она является самостоятельным государственным институтом, поскольку обладает особой компетенцией, властными полномочиями, распространяющимися на организационно не подчиненных ей субъектов, имеет характерную структуру и систему управления, использует специфические методы работы.

 Подходы к определению места  и роли полиции в системе  органов государства и местного  самоуправления в различных странах не одинаковы. Они детерминируются не только от той или иной формы политического режима, но и от отношения нации к самому существующему государству как таковому. Также большое влияние на деятельность полиции оказывает установленная в конкретной стране степень централизации и децентрализации.

 Различны подходы и к определению  и компетенции полиции. Существуют  два ее варианта - "британский" и "континентально-европейский", или, говоря другими словами,  децентрализованный и централизованный, в основе которых лежит разное толкование объема полномочий полиции.

 Между тем, если говорить  об общих задачах и функциях  полиции, по сути, также являющимися  основаниями ограничений прав  и свобод граждан, то это  - традиционная охрана порядка  в общественных местах, предотвращение и раскрытие преступлений, обеспечение безопасности дорожного движения, контроль за пороками (проституцией, запрещенными азартными играми и т.п.).

 Так, в соответствии с первым  разделом финского Закона "О  полиции" 1966 г., главные задачи полиции Финляндии заключаются в охране Конституции и общественного строя, поддержании порядка и безопасности. Реализуя их, полиция осуществляет превентивные меры в отношении правонарушений и обеспечивает судебное преследование преступников, соблюдение законов, постановлений и распоряжений центральных, региональных и местных властей, охраняет права и свободы граждан, собственность, оказывает помощь населению в экстремальных ситуациях.

 Во Франции, Италии, Испании,  да и в других западноевропейских  государствах законодатели, характеризуя основания ограничений основных прав и свобод в деятельности правоохранительных органов, возможные методы и объем принуждения с их стороны, применяют общие, допускающие произвольные толкования категории - "неопределенные правовые понятия", не развивая и не конкретизируя конституционные положения в данной сфере в текущем законодательстве, в т.ч. и соответствующих законах о полиции. Например, понятия "общественная безопасность", "публичная безопасность", "общественное спокойствие", "общественный порядок", "отражение опасности" никогда не были точно определены в законодательстве западноевропейских государств, а их официальное объяснение дается настолько неопределенно, что допускает весьма широкое толкование.

 Представляется, что это сделано умышленно - с целью обеспечения сотрудников полиции и военнослужащих жандармерии возможностью выбора оптимального варианта поведения для наиболее эффективных действий при выполнении возложенных на них задач в конкретной ситуации или обстановке.

 Скажем, во французском законодательстве полномочия полиции определены ст. 97 Муниципального кодекса, в которой указано, что к полицейским полномочиям относятся безопасность, спокойствие и санитария. Закон эти термины не расшифровывает, фактически предоставляя право полиции самой толковать их. Известный французский специалист в области управления Ж. Ведель по этому поводу пишет: "Безопасность - деятельность, направленная на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением несчастных случаев. Спокойствие, или добрый порядок, служит предупреждению некоторых стесняющих обстоятельств, которые превосходят обычные неудобства жизни в обществе, например, чрезмерный шум, трудности передвижения и т.п. Наконец, санитария - это гигиена и общественное здравоохранение в самом широком смысле слова" <*>.

--------------------------------

<*> Ведель Ж. Административное  право Франции. М., 1973. С. 466 - 477.

Конституция Италии в ст. ст. 14, 16, 17, 21 предусматривает основания ограничений основных прав и свобод граждан в целях охраны здоровья и обеспечения общественной безопасности или с экономическими и фискальными целями, а также по соображениям поддержания общественного порядка. Соответствующие воззрения нашли отражение в национальных нормативных актах, регламентирующих основы функционирования полицейского аппарата Италии. Так, ст. 24 Закона N 121 от 1 апреля 1981 г. "О новой системе администрации публичной безопасности" гласит, что на полицию возлагаются охрана демократических институтов, защита прав и свобод граждан, порядка, безопасности, обеспечение соблюдения законов, постановлений и распоряжений органов власти, борьба с преступностью, а также оказание помощи населению при стихийных бедствиях и несчастных случаях.

 Примером также может служить  Конституция Федеративной Республики  Германии и Закон германской  земли Северный Рейн-Вестфалия  от 25 марта 1980 г. "О полиции". Конституция ФРГ содержит различные  основания ограничения основных прав и свобод граждан в соответствии с законом. Статья 13 Конституции в качестве одного из таких оснований предусматривает необходимость отражения общей опасности или предотвращение непосредственной угрозы общественной безопасности и порядку, в частности для устранения нужды в жилье, борьбы с эпидемиями или охраны молодежи от грозящей опасности. Закон "О полиции", по сути, призванный детализировать рассматриваемые понятия, ограничивается их простым воспроизведением: "Основной задачей полицейских сил является предотвращение угрозы общественной безопасности. В рамках ее осуществления полиция обязана предупреждать совершение преступлений и обеспечивать уголовное преследование преступников, а также проводить необходимые мероприятия по подготовке действий в опасных ситуациях. Полиция оказывает помощь другим органам власти...". Баварский Конституционный суд определил термин "общественная безопасность" как "целостность здоровья, чести, свободы и имущества граждан, а также неприкосновенность правового порядка и основных учреждений государства". Общественная безопасность и порядок являются неопределенными правовыми понятиями. Это означает, что не может быть зафиксировано законом то, что в конкретном случае (в конкретном месте и в конкретное время) следует понимать под общественной безопасностью и порядком, т.е. то, что является охраняемым полицией.