Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел

--------------------------------

<*> Правовые режимы, преследующие  цели поддержания обороноспособности  страны, общественной безопасности и безопасности граждан в условиях наступления чрезвычайных ситуаций, получили в российской науке конституционного права названия: "государственное состояние", "особый", "особый правовой", "чрезвычайный" режимы, а по количеству норм, участвующих в их конструировании, - "комплексные". Более подробно данная тема рассмотрена в лекции "Понятие, сущность и виды особых правовых режимов".

Речь идет о том, что происходит временное перераспределение взаимных прав и обязанностей между личностью и государством, расширение полномочий органов государственной власти и возложение дополнительных ограничений на граждан. В данном случае предполагается такое состояние государства, когда потребность в порядке и безопасности становится чрезвычайно острой и перевешивает обычные правовые мотивы.

 Аналогичная ситуация предусмотрена  и Конституцией Российской Федерации  (ч. 1 ст. 56 и ч. 2 ст. 87), а также соответствующими  Федеральными конституционными  законами: "О чрезвычайном положении" <*> и "О военном положении" <**>. Названные Законы устанавливают дополнительные основания и формы ограничений основных прав и свобод человека и гражданина, действующие только при чрезвычайных обстоятельствах и не применяются в условиях нормального конституционного правопорядка.

--------------------------------

<*> Федеральный конституционный  закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О  чрезвычайном положении" // СЗ  РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

<**> Федеральный конституционный  закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О  военном положении" // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

Конституционно-правовые основания  ограничения прав граждан во всех случаях должны преследовать цель - найти разумный компромисс между  общественной необходимостью и интересами обладателя права. Безусловно, ограничение  права возможно до тех пределов, при которых оно не вступает в противоречие с истинным назначением самого права.

 В качестве первого обязательного  элемента ограничений - правовой  основы ограничений - Всеобщая  декларация прав человека, представляющая  в настоящее время модель, широко используемую многими странами для разработки отдельных положений конституций, различных законов и документов, относящихся к правам человека, определяет закон: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом..." (п. 2 ст. 29). Приведенное положение Декларации юридически закреплено в ст. 4 Пакта об экономических, социальных и культурных правах: "...Государство может устанавливать только такие ограничения... прав, которые определяются законом...". Также оно нашло отражение в ст. 12, 18, 19, 21 и других статьях Пакта о гражданских и политических правах, в ст. 5, 8, 9, 10, 11 Европейской конвенции, ст. 5, 9, 10 Конвенции СНГ, Итоговом документе Венской встречи государств - участников СБСЕ 1989 г., Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г.

 Закон как единственное основание  ограничений основных прав и  свобод человека и гражданина  закрепляет и Конституция РФ (ч. 3 ст. 55).

 В Конституции РФ определены главные цели и объекты правового регулирования. Обладая абстрактным содержанием, Конституция РФ связывает реализацию своих норм с действием законов, которые не наполняют конституционные нормы новым содержанием, а лишь призваны конкретизировать основополагающие конституционные положения в соответствующей сфере правовой жизни общества, уточнить значение и содержание, а также допустимые пределы ограничений каждого права (свободы) согласно конституционным предписаниям, а также предусмотреть систему гарантий от неконституционных ограничений. Решая эти задачи, законодатель тем самым ограничивает действия чиновника любого уровня строгими рамками закона, ставит аппарат государства на службу личности, способствует выполнению судом своего назначения - быть защитником личности от всевозможных неконституционных посягательств. Ограничить произвол государства рамками закона - необходимое условие существования и функционирования гражданского общества и правового государства.

 Если существует общество  людей, то справедливо, чтобы люди подчинялись законам этого общества <*>. В связи с этим значение закона как акта, регламентирующего наиболее важные отношения, обладающего наибольшей юридической силой после Конституции и потому занимающего ведущее место в системе нормативных актов, все время растет, что является одной из объективных тенденций развития российской правовой системы. С усилением роли закона повышается стабильность действующего права, поскольку законы, как правило, регулируют наиболее устойчивые, типичные отношения.

--------------------------------

<*> Монтескье Ш.Л. Указ. соч.  С. 12.

Согласно ст. 18 Конституции РФ права  и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и  применение законов, деятельность законодательной  и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Это очень важная конституционная гарантия прав и свобод, защищающая человека от произвола администрации, которая во всех странах склонна, осуществляя нормативное регулирование общественных отношений, безосновательно ограничивать даже конституционно провозглашенные права и свободы, а также возлагать необоснованные обязанности. Г.Ф. Шершеневич справедливо отмечал: "...В конституционных государствах граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов" <*>. Аналогичной точки зрения, что "гарантией личного права служит постановление закона, ограничивающее действие властей, и установление независимого суда, их охраняющего", придерживался и Б.Н. Чичерин <**>.

--------------------------------

<*> Шершеневич Г.Ф. Указ. соч.  С. 382.

<**> Чичерин Б.Н. Философия  права. М., 1900. С. 311.

Между тем анализ действующего законодательства России в области оснований ограничений  прав и свобод человека и гражданина позволяет сделать вывод, что ему свойственна многоуровневая иерархическая система, строящаяся на основе субординации нормативных актов о том, что основания ограничений основных прав и свобод человека и гражданина могут содержаться в следующих нормативно-правовых документах:

1) Конституции РФ;

2) международных договорах РФ;

3) федеральных конституционных  законах;

4) федеральных законах, принимаемых  по предметам исключительного  ведения РФ;

5) федеральных законах, принимаемых  по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

6) конституциях и законах субъектов  РФ, принимаемых на основании  федеральных законов;

7) постановлениях и определениях  Конституционного Суда РФ;

8) подзаконных нормативно-правовых  актах (указах Президента РФ; постановлениях  Правительства РФ; постановлениях Правительства субъекта РФ);

9) ведомственных нормативных актах,  принимаемых на основе законов.

 Однако применительно к основаниям  ограничений прав личности можно  говорить об обязательном двойном  санкционировании: конституционном и законодательном. То есть только "посредством конституционно-законодательных и законодательных нормативных установлений могут быть допущены далеко идущие вмешательства в гарантированные основные права" <*>. Это следует из того, что в соответствии с Конституцией регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71) и осуществляется посредством принятия федеральных конституционных и федеральных законов (ч. 1 ст. 76).

--------------------------------

<*> Шмидт Карл. Учение о конституции  // Антология мировой правовой  мысли. В 5 т. Т. 3: Европа, Америка: XVII - XX вв. М., 1999. С. 646.

Обоснованность такого регулирования  в следующем: в Конституции Российской Федерации закреплены основополагающие положения и принципы функционирования административно-правовых режимов - принцип неприкосновенности основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55), принцип официального опубликования законов (ч. 3 ст. 15), утверждение Советом Федерации указов Президента Российской Федерации (п. "б", "в" ч. 1 ст. 102), отнесение административно-правовых режимов к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "б", "з", "к" ч. 1 ст. 72) и, кроме того, отнесение мер по обеспечению обороны страны, прав и свобод граждан, охране общественного порядка к компетенции Правительства Российской Федерации в лице его правоохранительных органов (п. "д", "е" ч. 1 ст. 114). Необходимость же такого регулирования заключается в уточняющем характере отдельных моментов, предварительно детально разработанных на вышестоящем (законодательном) уровне, исчерпывающего перечня мер. При этом самостоятельность актов нижестоящего уровня ограничивается определенной компетенцией, суть которой - не допустить расширительного толкования ограничительных мер. Следует также учитывать, что удельный вес подзаконных актов (правительств и ведомств) в регулировании должен быть сведен к минимуму, объем полномочий, делегированный на муниципальный или ведомственный уровень правотворчества, значительно лимитирован, пределы свободной трактовки воли законодателя сужены. Для таких нижестоящих актов характерно использование в тексте документов при определении оснований ограничений прав и свобод человека и гражданина таких формулировок, как "в соответствии", "во исполнение". При этом используется как полное или частичное воспроизведение конституционно защищаемых целей, закрепленных в ч. 3 ст. 55 Конституции, так и ссылки на указанную статью.

 В рассматриваемом контексте важное теоретическое и практическое значение имеет не только проблема правоограничительных целей - найти разумный компромисс между общественной необходимостью и интересами обладателя права, но и определение пределов и степени ограничения прав и свобод человека и гражданина. Поскольку ограничение права возможно до тех пределов, при которых оно не вступает в противоречие с истинным назначением самого права. Четкая фиксация оснований, объема и содержания ограничений права позволяет установить пределы его ограничений. Конституционные положения, санкционирующие ограничения прав личности, должны быть понятными любому гражданину и должностному лицу. В то время как отсутствие определенности в этих вопросах может привести к правонарушениям со стороны должностного либо обязанного лица или к неполному использованию предоставленных правомочий.

2. Ограничение прав и свобод  человека и гражданина в деятельности  органов внутренних дел. Одной  из особенностей деятельности  органов внутренних дел по  обеспечению прав и свобод, т.е. их охраной (взаимосвязанными мерами, направленными на предупреждение и устранение причин нарушения прав и способствующими нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод) и защитой (принудительным в отношении обязанного лица способом осуществления права, применяемым в установленном законом порядке компетентными органами в целях восстановления нарушенного права), является аспект ограничения этих прав и свобод. Мнение о данном обязательном аспекте деятельности особого аппарата государственного управления, направленной на "охрану государственного правового порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуждения", в функционировании которого неизбежно возникает потребность у любого народа, создавшего свою национальную государственность, сформировалось уже к концу XIX века <*>.

--------------------------------

<*> Шеймин П. Полиция // Энциклопедический  словарь. СПб., 1898. С. 320.

Однако из сказанного отнюдь не следует, что полицейская деятельность связана  исключительно с ограничением прав и свобод, хотя сотрудники органов внутренних дел и наделяются широкими полномочиями по их использованию. Благодаря ограничениям органам внутренних дел удается предотвратить реальную угрозу совершения многих преступлений против личности, ее прав и законных интересов и склонить неустойчивых лиц к правомерному типу поведения. В некоторых случаях ограничение личных прав и свобод является правомерным независимо от того, имеются ли правонарушения. Это делается в целях предотвращения правонарушений либо обеспечения безопасности людей и ликвидации негативных ситуаций (например принудительное переселение граждан при эпидемиях). В реальной практике возможность применения сотрудниками органов внутренних дел тех или иных форм ограничений гарантирует достижение законных целей чаще всего одной потенциальной возможностью своего применения. Применение ограничений допускается лишь в строгом соответствии с правовой нормой, причем оно должно быть не только законным, но и целесообразным и строго индивидуальным и, кроме того, не должно преследовать цель причинить лицу физическое или духовное страдание.

 Анализ задач, возложенных  на милицию Законом РСФСР "О  милиции" <*>, позволяет сделать  вывод, что они относятся к  сфере противодействия противоправным  деяниям или угрозам их совершения в отношении конституционно защищаемых ценностей. В этой связи можно вести речь о том, что задачи милиции развивают и детализируют конституционные основания ограничений прав и свобод человека и гражданина, поскольку регулирование общественных отношений в сфере реализации прав и свобод граждан, их охрана и защита неизбежно предполагают и ограничение этих прав и свобод. Так же, как и конституционные основания ограничения прав и свобод личности, каждая из указанных в законе задач (хотя и имеет свое собственное содержание, в силу чего и рассматривается как вполне самостоятельная) тем не менее частично пересекается с другими задачами, а порой и тесно взаимосвязана с ними.

--------------------------------

<*> Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

В сфере противодействия сотрудниками органов внутренних дел противоправным деяниям или угрозам их совершения в отношении конституционно защищаемых ценностей важное значение имеет правильное понимание ими границ, оснований и порядка возможных ограничений личных (гражданских) и политических прав и свобод, занимающих центральное место в системе прав и свобод личности. Личные права и свободы призваны прежде всего оградить жизнь и свободу человека, его неприкосновенность и достоинство. Данную группу прав и свобод обычно рассматривают как естественную и неотчуждаемую. Политические же права и свободы принадлежат субъекту как члену политического сообщества и связаны с участием в общественной жизни, в управлении государством. Во всех случаях, когда возникает сомнение в целесообразности установления ограничений прав и свобод, предпочтение необходимо отдавать правам и свободам, поскольку личность является не объектом государственной деятельности, а полноправным субъектом, что обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности. Особенное место в данном контексте занимают "неотъемлемые, неотчуждаемые и равные права".

 Как представляется, формулировка  о "неотъемлемых, неотчуждаемых и равных правах" ч. 2 ст. 17 Конституции Российской Федерации, будучи заимствованной из международных актов, в контексте конкретно определенных норм главы 2 не совсем корректна и уместна. В таком виде эта конституционная норма выступает как абсолютная, не допускающая никаких отступлений: "Права и свободы неотчуждаемы".

 Анализ содержания многих  статей Конституции Российской  Федерации и отраслевого законодательства  свидетельствует, что в них  прямо закреплена возможная "отчуждаемость"  многих личных (гражданских) и политических прав и свобод человека и гражданина, в т.ч. тех, которые не подлежат ограничению согласно ч. 3 ст. 56 Основного закона.