2. Элементы нормативного регулирования
деятельности органов внутренних
дел по обеспечению прав и
свобод человека и гражданина.
В настоящее время в Российской
Федерации действует более 700
федеральных законодательных актов,
нормативных указов Президента РФ, постановлений
Правительства РФ, устанавливающих основы
организации и деятельности органов внутренних
дел и внутренних войск. Важнейшие из них:
Законы Российской Федерации (РСФСР) "О
милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 с наиболее
существенными изменениями и дополнениями,
внесенными Федеральным законом от 31 марта
1999 г. N 68-ФЗ, "О внутренних войсках Министерства
внутренних дел Российской Федерации"
от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ; Федеральные законы
"Об оперативно-розыскной деятельности"
от 12 августа 1995 г., "О безопасности дорожного
движения" от 10 декабря 1995 г. N 196-Ф3 и
др.
За 1990 - 2005 гг. фактически сформирована
новая законодательная база, охватывающая
основные направления оперативно-служебной
и служебно-боевой деятельности
органов внутренних дел и внутренних войск.
Так, приняты Федеральные законы "Об
оперативно-розыскной деятельности"
от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ, "О наркотических
средствах и психотропных веществах"
от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ, "О государственной
дактилоскопической регистрации в Российской
Федерации" от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ, "Об
основах системы профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних"
от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ и др.
Таким образом, в настоящее
время на законодательном уровне
урегулирована деятельность милиции в
целом, в том числе оперативно-розыскная
деятельность, осуществляемая ее сотрудниками;
деятельность органов Государственной
инспекции безопасности дорожного движения,
дознания и предварительного следствия,
и другие виды деятельности, осуществляемые
субъектами, образующими органы внутренних
дел. Имеются специальные законы о внутренних
войсках, о чрезвычайном положении и др.
Впервые в практике российского
законодательства подробно регламентированы
основания и порядок применения
мер физического воздействия, специальных
средств и оружия по отношению к лицам,
нарушающим правопорядок и совершающим
правонарушения. В статье 5 Закона РФ "О
милиции", которая называется "Деятельность
милиции и права граждан", подчеркивается,
что милиции запрещается прибегать к обращению,
унижающему достоинство человека, а всякое
ограничение граждан в их правах и свободах
милицией допустимо лишь на основаниях
и в порядке, прямо предусмотренном законом.
Милиции запрещается разглашать сведения,
относящиеся к личной жизни гражданина,
порочащие его честь и достоинство или
могущие повредить его законным интересам.
В этом Законе подчеркивается,
что милиция призвана защищать
жизнь, здоровье, права и свободы
граждан, собственность от преступных
и иных противоправных посягательств
(ст. 1). Особое внимание законодатель уделил
формулированию обязанностей милиции.
Так, в ст. 10 Закона "О милиции" из
24 пунктов, определяющих перечень этих
обязанностей, 12 имеют непосредственное
отношение к решению вопросов, прямо связанных
с правами и законными интересами граждан.
Это обязанности: выявлять и раскрывать
преступления, возбуждать уголовные дела
и осуществлять неотложные следственные
действия; разыскивать лиц, совершающих
преступления, скрывающихся от органов
дознания, следствия и суда, уклоняющихся
от исполнения уголовного наказания; оказывать
помощь гражданам, пострадавшим от противоправных
действий и несчастных случаев, а также
находящихся в беспомощном либо ином состоянии,
опасном для здоровья и жизни; принимать,
регистрировать и разрешать заявления
и сообщения о преступлениях и иных событиях,
угрожающих личной безопасности; производить
учет и регистрацию автотранспортных
средств, принимать при чрезвычайных событиях
меры по спасению людей; обеспечивать
сохранность найденных и сданных в милицию
документов, вещей, ценностей и т.п.; охранять
на основе договоров с собственниками
принадлежащее им имущество, инспектировать
подразделения охраны предприятий, учреждений
и организаций и др.
В Законе РФ "О милиции"
подробно определяются права милиции
по отношению к гражданам (ст. 11), в том
числе право требовать от последних прекращения
противоправных действий, проверять документы,
удостоверяющие личность, если имеются
достаточные основания подозревать гражданина
в совершении преступления или административного
проступка, составлять протоколы об административных
правонарушениях, осуществлять административное
задержание; временно запрещать или ограничивать
движение пешеходов и транспорта. Специальный
раздел указанного Закона определяет
условия и пределы применения милицией
физической силы, специальных средств
и огнестрельного оружия.
Иными словами, этим Законом
определена компетенция милиции
в ее взаимоотношениях с гражданами.
Естественно, что данный законодательный
акт имеет определенные недостатки
и подлежит совершенствованию, но в нем
достаточно полно перечислены обязанности
и права этого органа исполнительной власти,
что при условии их точного и неуклонного
соблюдения и использования служит определенной
гарантией прав, свобод и законных интересов
человека и гражданина.
Таким образом, роль органов
внутренних дел, в частности
милиции, заключается прежде всего
в охране и защите, а значит,
обеспечении прав, свобод и законных
интересов личности в пределах
компетенции, определенной для
них законодательством.
В нормативно-правовую основу
регулирования деятельности органов
внутренних дел по обеспечению
прав и свобод человека и
гражданина включаются и международно-правовые
акты, которые в соответствии
с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ входят
в национальную правовую систему России.
Так, за последние годы
существенно расширилось правовое
регулирование международного сотрудничества.
Заключено около 80 международных
соглашений межведомственного характера.
Российской Федерацией ратифицированы
Конвенция о правовой помощи и правовых
отношениях по гражданским, семейным и
уголовным делам (4 августа 1994 г. N 16-ФЗ),
Соглашение о помощи беженцам и вынужденным
переселенцам (22 ноября 1994 г. N 40-ФЗ), Конвенция
СНГ о правах и основных свободах человека
(4 ноября 1995 г. N 163-ФЗ), Европейская конвенция
по предупреждению пыток и бесчеловечного
или унижающего достоинство обращения
или наказания и Протоколов к ней (28 марта
1998 г. N 44-ФЗ), Конвенция о защите прав человека
и основных свобод и Протоколы к ней от
4 ноября 1950 г. (30 марта 1998 г. N 54-ФЗ).
В то же время требуется
принятие и повышение качества
содержания законодательных актов
о статусе и организации деятельности
органов внутренних дел. Это
связано с наличием в действующих
актах большого количества отсылочных
норм, низким уровнем юридической техники,
неудовлетворительным ресурсным обеспечением
принятых законов.
Надо сказать, что правовое
обеспечение организации деятельности
органов внутренних дел как
задачу, стоящую перед МВД России,
не удастся решить, если не развивать активность
и инициативу российских граждан и самих
сотрудников органов внутренних дел, не
повышать их чувство гражданственности
и государственности как необходимых
для жизни общества институтов.
Федеральные законодательные
акты об организации деятельности органов
внутренних дел могут быть реализованы
с помощью законодательства субъектов
Российской Федерации на основании положений
ст. 72 Конституции РФ о совместных предметах
ведения органов государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов.
Основным направлением нормотворческой
деятельности органов законодательной
власти субъектов РФ в сфере
организации и деятельности органов
внутренних дел является принятие
следующих законов и иных нормативно-правовых
актов:
- устанавливающих административную
ответственность за те или иные правонарушения
(в том числе и находящиеся в сфере юрисдикции
милиции органов внутренних дел);
- направленных на усиление борьбы
с преступностью (дополнительные
меры по предупреждению и пресечению
преступных проявлений);
- дополняющих организационно-правовые
основы деятельности органов
внутренних дел;
- регламентирующих социальную
защищенность сотрудников органов
внутренних дел.
В настоящее время законодательными
органами субъектов Российской
Федерации принят ряд нормативно-правовых
актов, направленных на дополнительную
защиту прав и свобод человека и гражданина;
защиту национальных меньшинств; обеспечение
законности, правопорядка, общественной
безопасности; обеспечение экономической
безопасности; социальной защищенности
сотрудников органов внутренних дел.
Организацию и деятельность
органов внутренних дел по
охране и защите прав граждан
обеспечивают и акты муниципальных
органов, органов местного самоуправления.
В своей совокупности эти акты
образуют местный уровень нормативно-правового
регулирования в сфере обеспечения прав
и свобод человека и гражданина. К ним
относятся уставы муниципальных образований
(районов, городов, районов в городе, поселков,
сел и иных административно-территориальных
образований), акты выборных представительных
и исполнительных органов местного самоуправления,
а также их должностных лиц, акты глав
муниципальных образований и другие акты
этого уровня, касающиеся обеспечения
прав и свобод граждан.
Существенной особенностью
организации деятельности органов внутренних
дел по обеспечению прав и свобод граждан
является наличие ведомственного нормотворчества.
Органы внутренних дел являются
одним из субъектов нормотворчества,
под которым принято понимать
специальную мыслительную и практическую
деятельность, направленную на создание
и изменение или отмену правовых норм
путем принятия нормативных правовых
актов. Эта их деятельность носит подзаконный,
ведомственный характер и служит конкретизации,
детализации и организационному обеспечению
действия законов, регулирующих организацию
и функционирование органов внутренних
дел. Так, например, в целях укрепления
организации и деятельности органов внутренних
дел по защите прав и свобод граждан министр
внутренних дел России генерал-полковник
милиции Р.Г. Нургалиев издал в августе
2005 г. Обращение к сотрудникам органов
внутренних дел и военнослужащим внутренних
войск МВД России, в котором потребовал
в качестве основной, доминирующей задачи
всех органов внутренних дел, частей и
соединений внутренних войск определить
непосредственную защиту жизни, здоровья,
прав и свобод граждан, собственности,
интересов общества и государства от преступных
и иных противоправных посягательств.
Кроме того, издан Приказ МВД России от
2 августа 2005 г. N 636 "Об утверждении Инструкции
о порядке проведения сотрудниками милиции
проверок и ревизий финансовой, хозяйственной,
предпринимательской и торговой деятельности".
Подзаконные правовые акты,
в том числе, естественно, ведомственные,
выполняют (или должны выполнять)
функцию достаточно эффективного механизма
обеспечения действия закона, то есть
относятся к правовым средствам (гарантиям)
реализации права. Считается, что одним
из признаков качества закона является
его прямое действие, но на практике и
законы прямого действия, например Конституция,
в силу комплекса причин (экономических,
духовно-культурных, организационных
и др.) могут бездействовать или действовать
не эффективно.
МВД России и все другие
органы, входящие в его систему,
принимают следующие виды нормативных
правовых актов: приказы, инструкции и
указания (последний - совместно с руководителями
других правоохранительных органов), а
также такие виды систематизированных
или комплексных нормативных правовых
актов, как: правила, положения, уставы
и наставления. Затем по сложившейся традиции
нормативные правовые акты объявляются
или утверждаются соответствующими приказами
министра внутренних дел. Министр внутренних
дел РФ издает следующие нормативные акты:
приказы, положения, наставления, инструкции,
правила, уставы и др. Перечень издаваемых
министром внутренних дел РФ нормативных
актов не может дополняться, он является
исчерпывающим, так как творчество в названии
нормативных актов представляется недопустимым.
Подписываются нормативные правовые акты
только министром внутренних дел Российской
Федерации или лицом, исполняющим его
обязанности. Сказанное, разумеется, относится
и к руководителям соответствующего ранга
в органах внутренних дел субъектов Российской
Федерации.
Основаниями для разработки
и принятия нормативных правовых
актов являются:
- акты и поручения высших
органов государственной власти;
- решения руководства Министерства;
- утвержденный в установленном
порядке план работы МВД России;
- инициатива других министерств
и ведомств;
- инициатива подразделений Министерства.
Общее руководство нормотворческой
деятельностью осуществляет министр
внутренних дел, а непосредственное
руководство - заместитель министра
в соответствии с распределением
обязанностей. Организация этого
процесса, координация деятельности
участников подготовительных рабочих
групп и контроль обеспечения нормотворческого
процесса в аппарате Министерства возлагаются
на Правовой департамент, соответствующие
юридические службы нижестоящих органов.
В структуре нормотворческого
процесса принято выделять этапы,
каждый из которых имеет ряд стадий: 1)
нормотворческая инициатива; 2) подготовка
проекта нормативного правового акта
и его согласование с заинтересованными
службами, а при необходимости также с
научно-исследовательскими учреждениями,
учебными заведениями МВД России и нижестоящими
органами внутренних дел, выяснение по
содержанию проекта мнения других министерств
и ведомств и общественного мнения (путем
проведения социологических исследований:
интервьюирования, анкетирования, правового
эксперимента); комплексная оценка подготовленного
проекта Экспертным советом МВД России
по вопросам нормотворческой работы; 3)
принятие нормативного правового акта;
4) государственная регистрация в Министерстве
юстиции; 5) опубликование и доведение
до адресатов.