Законотворчість: поняття, ознаки, стадії, види

ІІ. Законодавча процедура в Україні

1. Верховна Рада України –  єдиний законодавчий орган Стаття 75 Конституції України визначається, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, тобто виключно до компетенції Верховної Ради України входить прийняття законодавчих актів, які мають найвищу юридичну силу та яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших державних органів, що є підзаконними. Верховна Рада є загальнонаціональним представницьким органом державної влади, що діє на постійній основі. Це вищий виборний, колегіальний орган держави, який головними повноваженнями має діяльність у сфері законотворчості. Зміст даної статті відтворює загальновизнане положення про поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, який є одним із визначальних принципів правової держави. Верховна Рада України як колегіальний законодавчий орган здійснює свою діяльність в особливій організаційній формі, збираючись на сесії Верховної Ради. Саме в період сесії парламент реалізує свої повноваження, визначені Конституцією України. Конституція визначає умову, за якої Верховна Рада є повноважною, тобто такою, що має право збиратись на сесії і вирішувати питання, віднесені до її компетенції. Кожна новообрана Верховна Рада є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу, тобто не менш як 300 народних депутатів України, зареєстрованих Центральною виборчою комісією. Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією та законом про регламент Верховної Ради України4. У попередньому законодавстві порядок роботи Верховної Ради встановлювався її Регламентом, який не мав статусу закону. Таким чином, значення Регламенту Верховної Ради України в організації діяльності парламенту істотно посилюється, зобов'язуючи народних депутатів більш чітко і виважено визначати як організаційні засади діяльності парламенту, так і парламентські процедури. Враховуючи, що саме у Верховній Раді України реалізується право законодавчої ініціативи суб'єктами цього права (ст. 93 Конституції), закон про регламент Верховної Ради України покликаний врегулювати також і порядок реалізації права законодавчої ініціативи, тобто відносини Верховної Ради з Президентом України, Кабінетом Міністрів України, іншими органами державної влади, а не лише внутрішньопарламентські відносини, в частині, що не врегульована іншими законами. За відсутності окремого закону про Верховну Раду (пропозиції щодо доцільності прийняття якого висловлюються деякими науковцями та практичними працівниками) законом про регламент Верховної Ради України повинні бути, відтак, врегульовані всі принципові питання організації та діяльності парламенту України. Конституція України чітко визначає день початку чергових сесі  Верховної Ради України - перший вівторок лютого і перший вівторок вересня кожного року. Таке правило дисциплінує парламент, упорядковує його діяльність, стосунки з іншими органами влади, звільняючи народних депутатів від потреби приймати спеціальні рішення з даного питання.

Разом з тим Конституцією не визначається тривалість окремих сесій. За існуючою практикою Верховна Рада на початку кожної чергової сесії приймає рішення, яким затверджує календарний план сесії, й у разі необхідності вносить до нього зміни в ході сесії. У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня відкриття першого засідання першої сесії Верховної Ради, повноважний склад якої обрано після скасування воєнного чи надзвичайного стану. Прийняття спеціального рішення про продовження повноважень Верховної Ради у цьому випадку Конституцією не передбачається. Із сказаного випливає також, що під час дії воєнного або надзвичайного стану на території України вибори народних депутатів України не проводяться. Конституція України закріплює надзвичайно важливий принцип діяльності Верховної Ради України - принцип гласності, що є новим у порівнянні з попередньою Конституцією. Тим самим у парламентській діяльності послідовно реалізується гарантоване кожному ст. 57 право знати свої права і обов'язки. Адже відкритий режим проведення засідань Верховної Ради дає можливість транслювати хід її засідань, на яких приймаються законодавчі акти, що визначають права і обов'язки громадян, і відтак знайомити кожного зі змістом цих актів ще на стадії їх прийняття. У Конституції закріплена категорична вимога, згідно з якою Верховна Рада приймає свої рішення виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування. Ця вимога зумовлена тим, що саме пленарні засідання є основною формою діяльності Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади, регламентованою в усіх своїх основних моментах. Крім пленарних засідань, Верховна Рада може збиратись і на інші засідання (урочисті, спільні засідання комітетів тощо), на яких народні депутати не можуть приймати юридичне значимих рішень із питань, віднесених до компетенції Верховної Ради. Питання, що розглядаються на пленарних засіданнях, обов'язково включаються до порядку денного пленарного засідання, готуються і розглядаються у спеціальному порядку. Усі рішення Верховної Ради як законодавчого органу приймаються шляхом голосування, яке здійснюється народними депутатами особисто у залі, де відбувається пленарне засідання Верховної Ради, або у спеціально відведеному для таємного голосування місці біля залу для засідань. За існуючим порядком рішення Верховної Ради приймаються відкритим нефіксованим, відкритим фіксованим (поіменним) голосуванням за допомогою електронної системи підрахунку голосів або таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Порядок голосування щодо тих чи інших питань діяльності Верховної Ради повинен визначатися законом про регламент Верховної Ради України, який має бути прийнятий згідно з Конституцією, та іншими законами України (наприклад, Законом "Про Конституційний Суд України" встановлено, що Верховна Рада призначає судців Конституційного Суду таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів). Законодавче визначення порядку голосування повинно виходити з принципової вимоги щодо з'ясування дійсного волевиявлення необхідної більшості депутатів стосовно рішення, яке голосується.

2. Питання законодавчої ініціативи 

Статтею 92 Конституції України регламентує, що виключно законами України встановлюються6:

1) права і свободи людини і  громадянина, гарантії цих прав  і свобод; основні обов'язки громадянина;

2) громадянство, правосуб'єктність  громадян, статус іноземців та  осіб без громадянства;

3) права корінних народів і  національних меншин;

4) порядок застосування мов;

5) засади використання природних  ресурсів, виключної (морської) економічної  зони, континентального шельфу, освоєння  космічного простору, організації  та експлуатації енергосистем, транспорту  і зв'язку;

6) основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров'я; екологічної безпеки;

7) правовий режим власності;

8) правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання;

9) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної  діяльності, митної справи;

10) засади регулювання демографічних  та міграційних

процесів;

11) засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації;

12) організація і діяльність  органів виконавчої влади, основи  державної служби, організації державної  статистики та інформатики;

13) територіальний устрій України;

14) судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи організації та діяльності адвокатури;

15) засади місцевого самоврядування;

16) статус столиці України; спеціальний статус інших міст;

17) основи національної безпеки, організації Збройних Сил України  і забезпечення громадського  порядку;

18) правовий режим державного  кордону;

19) правовий режим воєнного і  надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації;

20) організація і порядок проведення  виборів і референдумів;

21) організація і порядок діяльності  Верховної Ради України, статус  народних депутатів України;

22) засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. Виключно законами України встановлюються:

1) Державний бюджет України і  бюджетна система України; система  оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи;

2) порядок направлення підрозділів  Збройних Сил України до інших  держав; порядок допуску та умови  перебування підрозділів збройних  сил інших держав на території  України;

3) одиниці ваги, міри і часу; порядок  встановлення державних стандартів;

4) порядок використання і захисту  державних символів;

5) державні нагороди;

6) військові звання, дипломатичні  ранги та інші спеціальні звання;

7) державні свята;

8) порядок утворення і функціонування  вільних та інших спеціальних  зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального. Законом України оголошується амністія. Оскільки закони мають вищу юридичну силу в системі нормативно-правових актів, то цілком зрозуміло, що саме ними повинні регулюватися найважливіші питання суспільних відносин. Саме про це і свідчить стаття 92 Конституції України. Усі питання, що підлягають правовій регламентації виключно законами України, які перелічені в даній статті, поділяються на дві частини: перша – питання, що визначаються виключно законами, і друга – питання, що встановлюються виключно законами.

2.3. Суб’єкти законодавчої ініціативи  Згідно зі ст. 93 право законодавчої  ініціативи у Верховній Раді  України належить Президентові  України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. Право законодавчої ініціативи - це право на подання до Верховної Ради України на обов'язковий розгляд нею законодавчої пропозиції, законопроекту чи поправки до нього. Законопроекти, поправки до них чи законодавчі пропозиції вносяться суб'єктами права законодавчої ініціативи в письмовій формі. Законодавча пропозиція повинна містити проект рішення Верховної Ради, який пропонується їй для прийняття. Пропозиції, внесені на ім'я парламентського комітету, опрацьовуються ним у ході підготовки відповідних документів і на розгляд Верховної Ради можуть не подаватися. Законодавчі пропозиції і проекти законів вносяться разом із супровідною запискою, яка повинна містити обґрунтування необхідності їх розробки і прийняття, а також характеристику мети, завдань та основних положень майбутніх законів, вказівку на їх місце у системі чинного законодавства, а також на очікувані соціально-економічні та інші наслідки їх застосування.

 У разі внесення законодавчої  пропозиції, законопроекту або поправки до нього, реалізація яких потребує матеріальних або інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів, додаються їх фінансово-економічне обґрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат. Внесення ініціативних законопроектів (крім тих, що вносяться Президентом України та урядом) супроводжується вказівкою на те, що ініціатор вносить законопроект для врахування його положень головним по законопроекту комітетом або наполягає на його розгляді Верховною Радою у першому читанні. Конституційні законопроекти або конституційні положення (відповідно ті, якими вносяться зміни, та ті, які потребують внесення змін до Конституції) мають бути зазначені як такі. Законодавчі пропозиції і проекти законів, що подаються на розгляд Верховної Ради, мають відповідати й іншим вимогам, передбаченим законом про регламент Верховної Ради України, який повинен бути прийнятий згідно з Конституцією, та іншими актами, що визначають вимоги до їх оформлення, змісту, структури та викладу. Законодавча пропозиція чи законопроект можуть бути відкликані їх ініціатором, якщо питання про їх розгляд ще не включено до порядку денного сесії Верховної Ради, а після того - лише за згодою парламенту. Президент України може при внесенні законопроекту визначити його як невідкладний, що спричинює його позачерговий розгляд. Це означає, що питання про розгляд законопроекту має бути включене до порядку денного засідань відразу після його внесення. При цьому визнання законопроекту невідкладним (ст. 6.4.6. Регламенту Верховної Ради) дає можливість скоротити терміни подання пропозицій до нього, поширення матеріалів до другого читання, але не більш як наполовину. Варто при цьому врахувати, що Верховна Рада може прийняти рішення про визнання будь-якого проекту невідкладним і за власною ініціативою, а також те, що за процедурою ad hoc з метою пришвидшення розгляду законопроекту прийняти рішення про відхилення від вимог Регламенту, якщо це не суперечить Конституції і чинним законам. Розглянемо коротко субєктів законозавчої ініціативи. Президент України Указом Президента України від 30.03.95 р. N 270/95 затверджено “Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України”. Законопроекти та інші документи законодавчої ініціативи Президента України готують радники та наукові консультанти Президента України, а також відповідні структурні підрозділи Адміністрації Президента України за дорученням Глави Адміністрації Президента України або за їх власною ініціативою. Кабінет Міністрів України Постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000 р. N 915 затверджений Тимчасовий реґламент Кабінету Міністрів України. Розділ VIII цього Реґламенту присвячений законопроектній діяльності Кабінету Міністрів. Відповідно до положень Реґламенту:Кабінет Міністрів, реалізуючи  надане йому право законодавчої ініціативи, розглядає і вносить до Верховної Ради проекти законів України, бере в установленому порядку участь у законодавчій діяльності Верховної Ради, а також у реалізації Президентом України права законодавчої ініціативи. Проекти законів України, що вносяться до Верховної Ради Кабінетом Міністрів у порядку законодавчої ініціативи, розробляються центральними органами виконавчої влади відповідно до глав 6.1 і 6.2 Реґламенту Верховної Ради України, інших актів законодавства з цих питань, подаються та готуються для розгляду Кабінетом Міністрів у порядку, передбаченому розділом VI Реґламенту. Проекти законів, що розробляються Кабінетом Міністрів і подаються на розгляд Верховної Ради Президентом України у порядку законодавчої ініціативи, подаються Кабінетом Міністрів до Адміністрації Президента України з дотриманням вимог, передбачених Положенням про порядок роботи із законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України, затвердженим Указом Президента України від 30 березня 1995 р. N 270/95. Схвалений Кабінетом Міністрів проект закону України візується Прем'єр-міністром і подається до Верховної Ради разом із: