Способы и принципы образования зарубежных федераций

     В науке и конституционной практике используются три подхода к структуре  федерации:

     - национально территориальный

     - территориальный

     - комплексно-территориальный.

     В настоящее время в науке и  конституционной практике предпочтение чаще всего отдается комплексно - территориальному подходу. Он предполагает, что может быть учтен национальный фактор, но наряду с этим используются и все другие факторы: исторические, экономические, географические и иные¹².

      Субъекты  федерации не являются государствами  в собственном смысле слова, они  не обладают суверенитетом, хотя он формально  провозглашается в некоторых  федерациях. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как правило, она касается вопросов отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений. Однако субъекты все же имеют некоторые элементы государственности. Они сами определяют свое название, они часто имеют свою конституцию (в Бразилии, Германии, США, Мексике – все субъекты, в Танзании – только Занзибар, в Индии штаты Джамму и Кашмир, у штатов Венесуэлы конституций нет), но в провинциях Канады и Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет. В отличие от автономии субъекты федераций сами принимают свои конституции, которые не нуждаются в утверждении центральных органов (речь, разумеется, идет о тех федерациях, где субъекты имеют свои конституции)¹³.

      Субъекты  федерации создают свои законодательные  органы – местные однопалатные и  двухпалатные парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управляют абсолютные монархи – эмиры). Субъекты также имеют свой единоличный или коллегиальный исполнительный орган. Как правило, субъекты создают свою палату в парламенте, которая является специфическим органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство, независимо от численности населения (по 2 сенатора от каждого штата в США, по 3 в Бразилии, по 12 - в Австралии), или неравное, которое зависит от численности населения, хотя и не пропорционально ему (от 1 до 6 человек от каждой земли в Германии, от 1 до 34 человек от каждого штата в Индии). Нет такого представительства в Танзании — там парламент однопалатный и действует иной порядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого парламента, но есть консультативное однопалатное собрание при правительстве с разным представительством эмиратов.

      Штаты иногда создают свои координационные  органы (совет глав правительств штатов, национальная ассоциация легислатур — законодательных органов штатов), иногда несколько штатов объединяются в крупные экономические районы, которые не создают свои политические органы, но образуют разного рода экономические комитеты по различным совместным программам.

      Формы участия субъектов федеративных государств в решении государственных задач:

1. Осуществление совместной компетенции федерации и её субъектов.
2. Создание особой палаты в парламенте, обычно называемой сенатом и рассматриваемой как орган специфического представительства субъектов. Как правило, федеральный закон не принимается без согласия этой палаты. Каждый субъект федерации должен быть представлен в нижней палате парламента хотя бы одним членом независимо от численности её населения.
3. Представительство субъектов федерации при центральных органах (обычно при правительстве)
4. Совещания президента и глав исполнительной власти субъекта
5. Участие субъектов федерации в заключении международных договоров.

     Субъекты  федерации также могут иметь  собственную судебную систему, вплоть до Верховных Судов, действующих  параллельно с федеральными судами (США), но во многих государствах (Канада) данная система отсутствует.

      Субъекты  федераций могут иметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства нет). Иногда штаты имеют свои символы (герб, флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы (создание федеративных образований, иных, чем существующая федерация, им запрещено), а также соглашения экономического и культурного характера с субъектами федераций других государств (это делается главным образом между субъектами, близкими по языку, а иногда и с другими государствами, например соглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией).

      Федеративный  характер государственного устройства нередко используется для отказа от участия в международных соглашениях. Например, США и Канада не ратифицировали международные пакты о правах человека и ряд конвенций международной организации труда, ссылаясь на особенности законодательства субъектов федерации и нежелание последних приводить его в соответствие с указанными соглашениями.

     Необходимо  заметить, что наряду с субъектами в состав многих федеративных государств входят также территориальные образования, не являющиеся субъектами федерации. Например, федеральный округ – столица с прилегающими окрестностями (федеральный округ Колумбия с Вашингтоном в США, федеральный округ Бразилиа в Бразилии), федеральные территории (например, несколько союзных территорий в Индии, Виргинские острова в США), федеральные владения (чаще всего это прибрежные острова, например, 71 острова у Венесуэлы, которые по большей степени не населены).

     В США есть так называемые ассоциированные государства — Пуэрто-Рико, Республика Маршалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау. На деле правовой статус Пуэрто-Рико ниже, чем у обычного штата в США, однако, в ходе референдума в 1998г. избиратели на вопрос о преобразовании Пуэрто-Рико в обычный штат дали отрицательный ответ¹⁴.

      Важно также отметить, что составные  территории федеративных государств полностью управляются федеральными органами и лишь в отдельных из них имеются племенные советы. В США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара) в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса. Число различного рода несубъектов невелико.

      Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих конституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные парламенты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парламенты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения целиком управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них есть племенные советы.

2.2. Особенности регионального управления в федеративных   государствах

      Субъекты  федерации реализуют свою компетенцию  через собственные органы власти и управления. Система органов  власти и управления субъектов федерации  регулируется либо союзными конституциями (Индия, кроме штатов Джамму и Кашмир и Сикким), либо чаще конституциями этих государственных образований (США, Мексика, Аргентина, ФРГ, Швейцария). Австрийская конституция устанавливает основы системы власти и управления в землях, а конституции земель содержат нормы, подробно регулирующие их организацию и деятельность.

     Форма правления субъектов федерации, как правило, идентична той, что  существует в центре. Например, если США являются президентской республикой, то и штаты, составляющие федерацию, также организованы по модели президентской  республики. Другой пример — ФРГ, которая является парламентарной республикой. Соответственно, государственная власть в ее землях организована по тому же принципу. Однако из этого правила есть исключения. Так, в федеративных государствах - монархиях (Канада, Бельгия, Австралия) субъекты федерации имеют республиканскую форму правления, а в странах, где субъекты федерации являются монархиями, организация центральной власти имеет республиканские признаки (Малайзия, ОАЭ).

     Все государственные образования (штаты, провинции, земли, кантоны), являющиеся членами союза, как правило, имеют собственные выборные законодательные органы. Эти законодательные органы могут быть как однопалатными, так и двухпалатными.

     В ряде стран (Мексика, Венесуэла, Австрия, Швейцария) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В ФРГ все земельные парламенты - ландтаги, кроме Баварии, являются однопалатными.

     Аналогичная картина и в Канаде, где двухпалатную структуру имеет парламент франкоязычной  провинции Квебек, а парламенты остальных  провинций страны являются однопалатными.

     В США и Австралии, напротив, во всех штатах (кроме Небраски в США и  Квинсленда в Австралии) образованы двухпалатные законодательные собрания. В Аргентине двухпалатная структура  действует в 10 провинциях из 22, а  в Индии — в 5 штатах из 22.

     Обычно  однопалатные законодательные органы и нижняя палата двухпалатного парламента избираются тем же способом, что  и федеральный парламент. Но в  некоторых федерациях (например, в  США, Канаде, ФРГ) государственные образования - члены федерации сами устанавливают нормы местного избирательного права, которое в одних странах может быть более демократичным (например, с более низким возрастным цензом для пассивного избирательного права), а в других — менее демократичным (например, благодаря введению ценза оседлости), чем при выборах федеральных органов.

     Компетенция, внутренняя организация и процедура  деятельности парламентов субъектов  федерации в целом аналогична той, что имеет место в федеральных  представительных органах. У местных  законодательных органов обычно есть собственные наименования, так, например, в США и в Индии они именуются легислатурами, в ФРГ и Австрии - ландтагами, в Швейцарии - кантональными собраниями и т. п. Кроме того, в Швейцарии в небольших кантонах законодательная власть осуществляется собираемыми ежегодно общими собраниями граждан кантона. Они именуются ландесгемайнде (нем. — земельная, краевая община). В этом случае выборный представительный орган кантона лишь подготавливает проекты решения для этого собрания¹⁵.

     Органы  управления субъектов федерации образуются в соответствии с теми правилами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В президентских республиках (США, Мексике, Аргентине и др.) исполнительный орган формируется внепарламентским путем и не несет ответственности перед представительным органом субъекта федерации за свою деятельность. Так, в США администрацию штата возглавляет избираемый прямыми выборами губернатор (только в штате Миссисипи он избирается выборщиками), отношения которого с легислатурой штата в принципе такие же, как и отношения Президента с конгрессом США.

     В кантонах Швейцарии правительство  не несет парламентской ответственности  перед кантональным собранием, его  правовой статус и взаимоотношения  с выборным законодательным органом аналогичны статусу и взаимоотношениям федерального правительства с парламентом страны.

     В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, ФРГ, Австрия, Индия) исполнительный орган земли, провинции, штата формируется парламентским  путем и несет перед законодательным органом ответственность за свою деятельность. Субъекты некоторых таких федераций имеют высшее должностное лицо, выполняющее функции главы этого государственного образования (губернатор — в штатах Индии, за исключением штата Джамму и Кашмир, где он именуется президентом, лейтенант-губернатор в провинциях Канады, губернатор — в Австралии). Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено местными конституциями, его функции возложены на главу правительства субъекта федерации (например, на премьер-министра в землях ФРГ).

     Конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений (в Швейцарии они именуются  конкордатами) между федерацией и  ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Так, согласно конституции Австрии заключение соглашений между федерацией и землями возложено в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства. При этом соглашения, обязательные для федеральной законодательной власти, требуют согласия парламента и соблюдения процедуры, установленной для принятия федеральных конституционных законов. Основной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки. В Бразилии для установления сотрудничества между союзом и его членами необходимо издание дополнительного закона.¹⁶

      2.3. Вопросы сецессии субъектов

      Как известно субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. правом выхода из союза, однако некоторые конституции  её все же допускают. В конституции Эфиопии 1994г. говорится о праве выхода из федерации, но это право сформулировано не столько как право штатов, сколько как право национальностей. Однако право на сецессию в одностороннем порядке не признается. Такая позиция, по всей видимости, утвердилась после решения Верховного Суда Канады 1998г., который постановил, что право сецессии может быть признано не за всяким субъектом федерации, а лишь за тем, где субъект образован определенной этнической общностью, но и в этом случае должны быть соблюдены необходимые процедуры, в том числе референдум, а сецессия не может иметь односторонний порядок.