Способы и принципы образования зарубежных федераций

      Федеративное  государство образуется: 

     1) в результате договора между  независимыми субъектами о создании  нового государственного объединения  с превращением участников договора  субъектов федерации (так, тринадцать  североамериканских штатов, отстаивающих  независимость от британской  короны, договорились о создании нового государства — Соединенных Штатов Америки);

     2) путем присоединения к государству  новых территорий и наделения  их правами субъекта федерации  (так, к США в результате  завоевания был присоединен Техас,  путем покупки - Луизиана, в ходе освоения новых территорий — штаты на западе от реки Миссисипи) или образования новых субъектов федерации на части территории прежде существовавшего государства (образование земли Северный Рейн—Вестфалия из части прежних территорий Пруссии, а также пяти новых земель на территории прежней ГДР);

     3) в результате повышения статуса  прежних региональных образований  и превращения их в субъекты  федерации (так, согласно поправкам  к Конституции Бельгии 1831 г., принятым  в 1988 г., Фландрия, Валлония и Брюссель становятся субъектами Бельгийской федерации);

     4) путем эволюции конфедерации  в федеративное государство с  превращением прежде независимых  государств в субъектов федерации  (Швейцария после гражданской  войны 1847—1849 гг., в нашем веке -Объединенные Арабские Эмираты, первоначально представлявшие собой конфедеративную форму объединения семи княжеств Персидского залива)⁴.

     Ситуация, при которой два государства  совместно осуществляют контроль над  третьим, предоставляя последнему определенную степень автономии, именуется кондоминиумом (например, Андорра, находящаяся под совместным контролем Франции и Испании).

     По  особенностям конституционно-правового  статуса субъектов федеративного  государства выделяют симметричные и асимметричные федерации. В  первых субъекты обладают одинаковым конституционно-правовым статусом (например, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Соединённые Штаты Америки), во вторых - конституционно-правовой статус субъектов различен (например, Республика Индия, Федеративная Республика Бразилия)⁵.

      В зарубежной литературе различаются  также интеграционные и деволюционные  федерации. В первых при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации, во вторых преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации, в связи, с чем положение отдельных субъектов может быть не совсем одинаковым. В отечественной литературе первая группа обычно называется централизованными федерациями (к ней относится большинство федераций, основанных на автономии), вторая — относительно децентрализованными федерациями (к ней относится и часть федераций, основанных на автономии). Это различие определяется не столько путем анализа конституционных документов, сколько практической политикой, реальным положением дел⁶.

      В науке и конституционной практике используются три различных подхода к структуре федерации: национально-территориальный, территориальный и комплексно-территориальный. В «чистом» виде ни один из них не применяется, всегда используются несколько факторов, следовательно, имеются элементы комплексного подхода. Речь в данном случае идет о том, какому из факторов придается решающее, доминирующее значение. Подавляющее большинство федераций в зарубежных странах построено по территориальному признаку. Национальный момент не учитывался, а зачастую и не мог быть учтен. Германия, Мексика, Бразилия, ОАЭ, США, Швейцария построены по территориальному признаку. При создании некоторых из них учитывались исторические, а иногда экономические или географические факторы.

      В марксистско-ленинской концепции федерализма доминирует национально-территориальный принцип создания федерации. Это значит, что субъекты федераций должны создаваться по национальному признаку, на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа (в марксистской теории говорится обычно о нациях). Составное слагаемое этого принципа — «территориальный» — было направлено против «ревизионистов», предлагавших культурно-национальную автономию, о которой говорилось выше. Национально-территориальный принцип был положен в основу прежней югославской федерации, которая распалась в 1991 г., Чехо-Словакии, прекратившей свое существование с 1 января 1993 г. в связи с разделением на два государства: Чехию и Словакию. Распался Советский Союз, построенный по национально-территориальному принципу. Использование этого принципа без учета реальной обстановки в ряде случаев породило сепаратизм, чем воспользовалась этнократия. Однако это не значит, что данный принцип не может быть применен в соответствующих условиях. В 1993 г. небольшая Бельгия была преобразована в федерацию по национально(этно)-территориальному принципу. Он использован в конституции Эфиопии 1994 г. В своеобразных условиях Индии также частично используется этот принцип в форме территориально-лингвистического подхода к структуре федерации⁷.

      В настоящее время в науке и  конституционной практике предпочтение чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. Он предполагает, что может быть учтен национальный фактор, как в Бельгии, но наряду с этим используются и все другие факторы: исторические, экономические, географические и иные, как в Индии, Пакистане, Малайзии⁸.

     Также, от федерации необходимо отличать унитарные  государства с элементами политической автономии, децентрализованное государство, иные виды образований, использующих принципы федерализма. К таким образованиям относятся: конфедерация, отличающаяся от федерации более высокой степенью концентрации власти не на уровне центрального правительства, а на уровне составляющих федерацию частей. В федерации составляющие ее части отказываются от собственного суверенитета по ряду вопросов (международные отношения, оборона и др.); в конфедерации государства-члены сохраняют большую независимость и делегируют значительно меньше власти центральным органам управления.  

1.3. Особенности разграничения компетенции в федеративных         государствах мира

      Необходимость разграничения предметов ведения  федерации и её субъектов обусловлена  тем, что и федерация в целом, и её субъекты обладают качествами государственности, что выявило необходимость отчертить грань в их полномочиях.

     Для разграничения компетенции федерации  и её субъектов используются два  подхода:

     - дуалистического федерализма

     - кооперативного федерализма

     Первый  исключает, а последний обязательно  предполагает совместные полномочия.

     Классифицировать  способы разграничения полномочий субъектов довольно сложно, однако такая классификация все же была произведена и в основе её лежит сочетание таких элементов как:

1. Исключительные полномочия федерации
2. Исключительные полномочия субъектов
3. Совместная компетенция федерации и субъектов
4. Остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных элементов.

     Сами  способы также могут быть сведены  к 5 способам разграничения:

1. Конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению её субъектов. Сама компетенция зачастую устанавливается путем перечисления вопросов, относящихся к её исключительному ведению (так была установлена, например, в Танзании, в Конституции 1977г., аналогичным образом содержит в себе компетенцию федерации Конституция Эфиопии). Само по себе понятие «исключительная компетенция» означает, что только федеральные органы обладают властными полномочиями в отношении перечисленных в конституции предметов ведения. В этом случае дается перечень вопросов, по которым только федеральные органы могут принимать законы, регулировать эти сферы отношений. Компетенция федерации может быть определена и «негативным способом» - путем запрета субъектам федерации принимать законы по указанным в конституции вопросам. К исключительной компетенции федерации обычно относятся важнейшие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важнейших налогов и сборов, организация федеральных государственных органов и т.д.
2. Устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться, вопросы, которые органы субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность (США). К их числу относятся, например, формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного самоуправления и т. п. В рамках своей компетенции представительные органы субъекта федерации могут принимать местные законы. Какие именно законодательные акты вправе принимать легислатуры субъекта федерации, определяет федеральная конституция.
3. Установление двух сфер компетенции: федерации и её субъектов (Аргентина, Канада и т.д.). часто в конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, но обычно чётко прописаны только федеральные полномочия, полномочия же субъектов охарактеризованы в «негативном плане» - указывается какие меры федерация не вправе принимать по отношению к субъектам.
4. В данном случае указывается компетенция федерации, её субъектов и совместная компетенция федерации и её субъектов. Наиболее полный перечень такого рода содержится в Конституции Индии 1949 г., в специальном приложении к которой перечислены 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совместных вопросов и 66 вопросов относящихся к компетенции штатов. В сфере совпадающей компетенции во многих странах действует принцип верховенства федерального права: закон федерации в этом случае имеет преимущество, а субъекты могут издавать законы по тому или иному вопросу этой сферы, если данные отношения не урегулированы федеральным законом.
5. Конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий субъектов не существует (Пакистан, Нигерия)⁹.

       Наряду  с рассмотренными пятью основными  способами размежевания компетенции  в некоторых конституциях федераций  применяются и другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к компетенции законодательной и исполнительной власти федерации и ее субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие «основы законодательства». Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ размежевания компетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она предусматривает размежевание предметов ведения при участии не только федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и федерального округа и муниципий (в последнем случае — административно-территориальных единиц внутри штатов). Эта конституция различает: исключительную компетенцию союза (федерации), совместную компетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец, компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодательству. Остаточные полномочия отнесены либо к компетенции штатов, либо к компетенции муниципий.

       Формы участия субъектов федерации  в решении общегосударственных вопросов. Существует множество таких способов. К их числу относятся:

1) осуществление совместной компетенции федерации и ее субъектов. По вопросам совместной компетенции могут быть изданы и законы федерации, и законы ее субъектов, но в данной сфере отношений превалирует федеральный закон, действует он, а не закон субъекта федерации;

2) создание особой палаты в парламенте, обычно называемой сенатом и рассматриваемой как орган специфического представительства субъектов (установлено представительство в данную палату от субъектов в равном или неравном количестве). Федеральный закон не может быть принят без согласия этой палаты. Он принимается без ее согласия, только если нижняя палата преодолеет отказ верхней палаты (ее вето) квалифицированным большинством голосов;

3) автоматическое включение по должности должностных лиц субъектов федерации в общефедеральные органы;

4) периодически созываемые совещания премьер-министра федерации и премьер-министров  ее субъектов; результаты таких совещаний иногда оформляются федеральным законом, иногда, хотя это сделать и не удается, они используются в практической деятельности исполнительных органов;

5) совещания президента и глав исполнительной власти субъектов;

6) совещания руководителей одноименных министерств (департаментов) федерации и ее субъектов, которые во многом формируют политику в данной отрасли экономики, управления. Такого рода совещания направлены также на координацию практических действий¹⁰.

      При разграничении полномочий всегда какие-то из них остаются неназванными, поэтому конституции практически всегда содержат оговорку по поводу того кому принадлежат остаточные полномочия.

     Для осуществления исключительных полномочий федерации на территории субъектов создаются территориальные федеральные органы – делегатуры (отделы, управления) тех министерств, которые занимаются вопросами общефедерального значения (внутренних дел, юстиции, труда и т.д.)

     Вышеприведенные модели демонстрируют основные варианты распределения предметов ведения и компетенции между федерацией и ее субъектами в конституциях зарубежных государств, не исчерпывая, разумеется, всего существующего многообразия. Регулированию этих вопросов в конституционном законодательстве отдельных стран присущи свои детали и особенности.

     Итак, в данном разделе были рассмотрены  наиболее характерные отличительные  черты федераций, способы формирования а также основы разделения компетенции между федерацией и её субъектами, что позволяет сформировать представление о сущности и роли федераций как таковых. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 2. Правовое регулирование  государственных  образований в  федеративных государствах

     2.1. Субъекты федерации

      Федерацию составляют государственные образования (штаты — в США, Индии, Эфиопии; провинции — в Канаде, Пакистане; земли — в Австрии, Германии; кантоны — в Швейцарии; эмираты — в ОАЭ), которые имеют статус субъектов федерации с собственным административно-территориальным устройством и собственной организацией власти. Их число неодинаково: от 2 в Танзании до 50 в США. В Соединенных Штатах Микронезии и Пакистане — по 4 субъекта, в Эфиопии — 9, в Малайзии — 13, в Мексике — 31 и т.д. Эти образования обладают собственной компетенцией¹¹. Созданы субъекты федерации, как правило, не по национально-территориальному (хотя таковые также имеются, например, Союзная Республика Югославия), а по естественно-географическому (США, Австралия) или историческому (ФРГ, Австрия, Швейцария) признаку, хотя в случае с ФРГ определенную роль сыграли и политические соображения. Иногда территориальный фактор применяется в сочетании с национально-лингвистическим, как это имело место при формировании штатов в Индии.