Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации и Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации

В основу порядка образования Федерального Собрания помимо принципа разделения властей положены также принципы федерализма и многопартийности. Принцип федерализма призван обеспечивать интересы многонационального народа Российской Федерации, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти. На практике этот принцип реализуется в двухпалатной структуре Федерального Собрания. Одна из палат — Государственная Дума — представляет весь народ страны в целом. Другая — Совет Федерации — состоит из представителей каждого субъекта Российской Федерации. Из этого следует, что при формировании Совета Федерации проводится принцип равенства субъектов Федерации. При существенных различиях и в территориальном отношении, и по численности населения, субъ­екты Российской Федерации равно имеют по два представителя в Совете Федерации[15].

Принцип многопартийности в отличие от принципа федерализма, который тем или иным образом всегда учитывался при построении органов государственной власти в Российской Федерации, — факт качественно новый в формировании российского представительного органа. Он заложен в ценностях мировой парламентской теории и практики, в которую постепенно вписывается практика отечественная[16]. Многопартийная система — это один из институтов современного общества, без которого невозможна представительная демократия. Парламент, - как главный элемент представительной демократии, не может считаться демократически избранным без соперничества партий в политической борьбе за депутатские мандаты. На принципе многопартийности основываются формирование и деятельность Государственной Думы[17]. С 2007 года все депутаты (450 человек) Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые партиями, и преодолевшие минимальный процентный порог (7 %), позволяющий получить места в Государственной Думе[18]. В некоторых странах СНГ, в процессе формирования парламента все чаще используется сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательной системы (в Азербайджане, Грузии)[19]. Участие политических партий в деятельности парламента разнообразно[20]. Это создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, принятие решений в соответствии с установками своих партийных органов и т.д. Многопартийный состав Федерального Собрания характеризует его как демократически организованный государственный орган представительной и законодательной власти[21].

1.2 Структура парламента РФ

Согласно ч.1 ст.95 Конституции Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы[22]. При разработке проекта и принятии действующей Конституции России практически никто не ставил под сомнение целесообразность сохранения двухпалатной структуры парламента. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов федерации[23]. Почти все федерации в мире имеют двухпалатную структуру парламентов[24].

Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает и значительную самостоятельность палат, что проявилось в их компетенции и в том, что они заседают раздельно (ч.1 ст.100). Конституция (ч.3 ст.100) предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться для совместных заседаний (да и то не обязаны): во-первых, для заслушивания посланий Президента РФ, во-вторых, с целью заслушивания посланий Конституционного Суда, в-третьих, для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.

Парламентаризм — это особая система государственного руководства, базирующаяся на разделении властей, представительности, законодательной и контрольной компетенции парламента[25]. С теоретической точки зрения принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Как правило, вторые палаты представляют интересы территориальных единиц. Сегодня бикамерализм присущ всем федеративным государствам и встречается в унитарных государствах с развитой территориальной автономией.

Именно в верхней палате нашли свое отражение главные противоречия федерализма как государственного устройства — противоречия, которые можно назвать генетическими, потому что они присущи федерализму в силу сомой его природы. Это прежде всего противоречие между представительством граждан и представительством регионов как субъектов федерации, это противоречия между интересами конкретных регионов и интересами страны в целом, а также базовое расхождение между первичностью субъектов федерации и национальным суверенитетом. Все эти противоречия напрямую воплощаются в верхней палате парламента любого федеративного государства, так как она была изобретена прежде всего для того, чтобы представлять субъекты и согласовывать интересы регионов и страны в целом[26]. Верхняя палата призвана смягчать решительность и поспешность, присущие деятельности нижней палаты. Эта задача, сугубо консервативная по своему существу, является одной из функций верхней палаты замедлить законотворчество, заставить парламентариев глубже вникать в проблемы, снизить влияние сиюминутных соображений в принятии законов — вот сверхзадача верхней палаты[27].

Теоретические аргументы и практика свидетельствуют в пользу двухпалатности. Безусловно, это имеет смысл, если деятельность нижней и верхней палат организована по-разному. Верхняя палата теряет свой смысл, если она просто повторяет нижнюю, особенно с точки зрения позиции в них политической партий. В отличие от общего политического представительства в нижней палате состав верхней палаты должен ориентироваться на представительство различных социальных групп, являющихся важными для каждого конкретного общества (государства), и которые не имеют соответственного представительства в нижней палате. Верхняя палата не противопоставляет себя нижней, а в большей степени дополняет и корректирует ее[28].

Наиболее приемлемым для России представляется все-таки выборный способ формирования членов Совета Федерации, когда кандидаты в количестве большем, чем один человек, предлагаются соответственно органом законодательной власти и органом исполнительной власти субъекта Федерации, а население избирает из них представителей в Совет Федераций. Существование двух палат придаёт большую устойчивость законодательству. Такая парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. С ее учреждением делается расчет на то, что принятый закон будет более совершенным.

Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место, наделив его определенным объемом прав и обязанностей. В соответствии с мировой практикой законодательные полномочия верхних палат по формированию текста принимаемого закона следует рассматривать в двух аспектах; первый – возможность изменения текста при его непосредственном прохождении через верхнюю палату; второй — возможность отстаивать свою позицию при согласовании палатами несовпадающих позиций[29].

Совет Федерации лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой. Он вправе принять лишь одно из двух решений; одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Такая роль верхней палаты российского парламента может рассматриваться как определенная «слабость» ее законодательных полномочий, но в значительной мере эта «слабость» компенсируется усилением других составляющих ее законодательной компетенции[30].

Можно говорить, что Совет Федерации наделен «слабыми» (в отличие, например, oт Бундесрата в ФРГ) полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и федеральные законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку его вето на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В тоже время Совет Федерации является «сильной» па­латой в отношении федеральных конституционных законов и законов о внесении поправок в Конституцию: его одобрение является обязательным для их принятия, Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных президентом России, путем преодоления обеими палатами президентского вето. Придерживаясь этого критерия, следует признать, что бикамерализм российского парламента тяготеет, скорее, к конструкции «сильной» нижней и относительно «слабой» верхней палаты[31]. Подобное заключение обусловлено ч. 5 ст. 105 Конституции, предусматривающей возможность Государственной Думы в случае разногласий преодолевать возражения Совета Федерации.

В бикамеральных парламентах субъектов России особый субъект ответственности — палата парламента, поэтому при роспуске одной палаты блокируется выполнение законодательной функции всего парламента и большая часть иных полномочий[32].

Учитывая, что законодательство федеративного государства представляет собой единую систему с; увеличением законодательного регулирование субъектами Федерации собственных полномочий, приоритетными становятся вопросы вертикального построения системы конституционного законодательства России с учетом ее федеративного устройства. Основополагающими принципами являются: двухуровневое построение, в котором выделяются «правовые поля» Федерации и субъектов Федерации; обеспечение единства двух подсистем единого конституционного законодательства; использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования актов.

Вывод: В Федеральном Собрании представительскую функцию осуществляет Государственная Дума, депутаты которой избираются тайным голосованием всех граждан страны на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. При установленном действующим законодательством порядке формирования Совета Федерации граждане страны непосредственного участия в его формировании не принимают. Насколько Государственная Дума обеспечивает практическую реализацию установленного Конституцией РФ (ст. 18) положения о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, определяется ее доминирующей политико-идеологической ориентацией. Спектр представительства политических интересов различных социальных слоев и групп и доминирующая политико-идеологическая ориентация Государственной Думы зависят от состава ее депутатского корпуса, который формируется по результатам выборов. Так же, как и в большинстве парламентов мира, в Государственной Думе реализуется концепция «организованного депутата», в соответствии с которой депутатский корпус политически структурируется в форме создаваемых на добровольной основе депутатских объединений. Основное функциональное предназначение Совета Федерации — это представление и учет интересов субъектов российской Федерации при формировании российского законодательства на федеральном уровне.

         1.3 Функции парламента РФ

Исследование функций парламента представляется необходимым предварить уяснением сущности термина «функция», чтобы избежать частого смешения последнего с родственными понятиями (полномочия, компетенция, обязанности). Философский словарь трактует функцию (от лат. function – исполнение, совершение) как внешнее проявление свойств объекта в данной системе отношений[33].

Компетенцию Федерального Собрания РФ, составляют закрепленные в Конституции полномочия, необходимые для реализации парламентских функций в зависимости от способа конституционного закрепления выделяют три вида парламентов: 1) парламенты с неограниченной компетенцией, которые существуют в государствах с парламентарными формами правления; 2) парламенты с относительно ограниченной компетенцией — функционируют в федеративных, децентрализованных унитарных государствах и в государствах, где в основу организации государственной власти положена президентская модель распределения властей; 3) парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией — характерны для государств, где реализована французская - конституционная модель, то есть конституция государства устанавливает четкий и исчерпывающий перечень вопросов, по которым парламент имеет право принимать законы. Примечательно что автор довольно органично соединил три понятия: компетенция-полномочия-функции, поставив на первое место компетенцию. Федеральное Собрание России относится к парламентом с относительно ограниченной компетенцией. Такой вывод сделан на основании ст. 105 Конституции Российской Федерации, котором не устанавливает четкий перечень вопросов, подлежащих рассмотрению в Государственной Думе. Четкий перечень вопросов, по которым принятые федеральные законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, определяет ст. 106. Между тем норма, содержащаяся к указанной статье, не ограничивает в целом законодательную функцию российского парламента[34].

Если законодательная функция российского парламента прямо указана в Конституции в его определении отмечет А.С. Автономов, то другие функции Федерального Собрания не закреплены в столь явном виде, но при комплексном анализе полномочий, закрепленных за ним, эти функции можно легко выделить[35]. Как и всякий другой парламент, российское Федеральное Собрание в своей деятельности реализует, наряду с законодательной (нормотворческой), ряд других функций: бюджетно-финансовую, функцию участия в формировании иных государственных органов, контрольную функцию по принятию одноразовых ненормативных решений на нерегулярной основе, церемониальную.

Некоторые авторы выделяют в отдельную функцию компетенцию парламента по принятию конституции и внесению нее поправок. На мой взгляд, если принятие и изменение конституции входит в компетенцию парламента (законодательного собрания), то эти полномочия относятся к законодательной функции, поскольку такая «гибкая» или «менее жесткая конституция - это закон, хотя и особый, основополагающий. Принять новую конституцию российское Федеральное Собрание не вправе. В отношении же принятия поправок оно обладает законодательными полномочиями, предусмотренными для принятия федерального конституционного закона, но их недостаточно для вступления поправок в силу. Наконец, палаты Федерального Собрания вправе созвать Конституционное Собрание, правомочное подтвердить неизменность Конституции, принять новую Конституцию или вынести ее проект на всенародное голосование. Таким образом, российский парламент не обладает ни учредительными полномочиями, ни законодательными, достаточными для изменения Конституции[36].