Проблемы разделения властей в современной России

Данная концепция, являющаяся последовательным развитием  взглядов Руссо, сыграла большую  роль в критике парламентской  демократии и была использована теоретиками тоталитарного государства. В качестве одной из разновидностей концепции Дюги можно рассматривать критику разделения властей В.Вильсоном, который, также склоняясь к чисто функциональной интерпретации проблемы, пришел к выводу о неэффективности дифференциации властей в связи с ростом задач исполнительной власти и необходимостью более оперативно принимать решения в современном государстве, концентрации в правительстве власти и ответственности . Отметим, что воззрения Дюги оказали существенное влияние на французскую школу политической социологии, отзвуки его идей можно найти и в трудах современных исследователей.

Данному направлению  французской (и европейской) политической мысли противостоит другое, ориентированное  на теорию разделения властей в той классической форме, которую она получила у Монтескье. Наиболее четко данный тезис сформулирован А.Эсменом в известном труде - "Элементы французского и сравнительного конституционного права" .

Принципы теории разделения властей отстаиваются там  в полемике с ее основными критиками Дюги и Вильсоном, в результате чего дается оригинальная интерпретация известных положений Монтескье, связанная с некоторой их ревизией применительно к новой эпохе. Считая необходимым для всякого свободного государства следовать принципам разделения властей, Эсмен вынужден признать, что реализация этого принципа сопряжена с большими сложностями. Трудно последовательно провести принцип разделения властей в смысле их равенства, полной независимости и сохранения баланса между ними. Он склонен понимать разделение властей не столько как результат, сколько как постоянный процесс их взаимодействия, вследствие чего в каждый момент достигается определенный уровень стабильности. Достижение этого уровня возможно лишь при определенной степени координации действия трех властей, что на практике неизбежно ведет к преобладанию одной из них - законодательной. Именно она призвана выполнять регулирующие функции по отношению к двум другим властям, в ее руках сосредоточены основные механизмы этого регулирования - принятие (путем голосования) решений по законодательным вопросам, и прежде всего утверждение бюджета, являющегося основой функционирования всей государственной машины, возможность ограничения в законодательном порядке всех других властей и их функций.

Эсмен таким образом  поддержал теорию разделения властей, поставив на место ее статической  модели динамическую, на место равновесия властей - неустойчивый компромисс между  ними, результат которого - усиление законодательной власти. Очевидно, однако, что данная концепция могла быть использована и для обоснования приоритета исполнительной власти.

В качестве своеобразного  синтеза рассмотренных точек  зрения может быть названа концепция  разделения властей в конституционном  государстве М.Ориу. Смысл конституционного порядка он видел в создании системы дееспособных и жизненных институтов, а задачу права - в четком определении их взаимного соотношения, организации и функций. Обращает на себя внимание особый, социологический подход Ориу к проблеме правового института. В последнем он видел синтез объективной реальности и субъективной воли; институт для него - это не только анализ социальных фактов, но также определенный юридический идеал - оптимальное сочетание суверенитета и свободы.

Институты объединяют индивидов для совместных действий и сами являются воплощением этих действий. Институты в такой интерпретации - персонификация организованной группы для реализации общей цели. Объективная реальность институтов, которые по своей природе сохраняют преемственность по сравнению с нестабильной и изменяющейся стихией субъективных воль, есть не только социальная реальность, но и источник особого статуса юридической личности. Путем участия индивидов в управлении институтом и реализации его функций достигается еще более глубокое единство - коллективная моральная личность. Правовая фиксация статуса института является предпосылкой и важнейшим условием реализации его как моральной личности, которая действует в соответствии с предписаниями того юридического порядка, в рамках которого существует.

Учение, представляющее своего рода компромисс между реальностью  и идеалом, дает специфическую трактовку  государства вообще - как органического  единства власти и морали, единой правовой и моральной личности. К пониманию  природы государства Ориу относится как естествоиспытатель к объекту своего изучения. Изложив анатомию корпоративных юридических институтов, он рассматривает их физиологию - "рождение, существование и смерть" как особую юридическую реальность. Высшей фазой исследования является психологический подход к национальной государственности: "Единство государства, как и живых организмов, носит функциональный характер". Поэтому "национальная конституция" определяется как "статут корпоративного государства и его членов, установленный от имени суверенной нации конституированной властью и законным порядком утвержденный согласно специальной процедуре" .

Эта концепция, во многом напоминающая воззрения Дюги, приводит, однако, к другому обоснованию  теории разделения властей, которое  ближе к позиции Эсмена. Ориу констатирует важность для всякого представительного правления самого принципа разделения властей, особенно законодательной (в лице двухпалатного парламента) и исполнительной (в лице главы государства и кабинета министров), гармоническое сотрудничество которых - залог единства государства как юридического лица. Рассматривая проблему с точки зрения административного права, он подчеркивает, что на практике соотношение двух властей далеко от идеального равновесия, что объективно существует устойчивая тенденция к подавлению законодательной власти исполнительной, парламента - мощным бюрократическим аппаратом современного государства. С развитием централизованного управления и ростом значимости административного компонента государственной власти парламенту все труднее удерживать верховенство законодательной власти, а вмешательство бюрократических структур в законодательный процесс оказывается все более активным.

В истории послереволюционной Франции неустойчивый баланс двух властей  часто приводил к перевесу исполнительной власти над законодательной, что особенно ярко проявилось во времена первой и второй империй. Концепция Ориу дает особенно много для историко-социологического анализа мнимого конституционализма.

Интегрирующий социологический  подход к проблеме разделения властей находим и у других исследователей. Так, итальянский теоретик конституционного права В. Орландо, вслед за германскими и французскими мыслителями рассматривавший государство как юридическое отношение, подходит к объяснению данного феномена с юридической, социологической и исторической точек зрения. В истории политической мысли он выделяет три основных концепции природы государства: договорную теорию (Руссо и Монтескье), социологическую теорию (Спенсер и Конт), историческую школу (Савиньи и Пухты).

Тот факт, что государство  является юридическим институтом, может  рассматриваться как субъект  права и юридическое лицо, не только не исключает, но даже предполагает возможность  осмысления его в социологических  терминах: сердцевину составляет социальное отношение, определяющее интеграцию разнообразных проявлений социальной жизни, коллективной и индивидуальной, с присущими им тенденциями, в высшее мощное единство - особый социальный орган, функция которого - управление. Переходя, таким образом (вместе с юриспруденцией своего времени), от традиционного рассмотрения государства в формальном смысле (как юридического отношения выражаемого понятием "суверенитет") к его рассмотрению в материальном смысле (как социального отношения, выражаемого иерархией господства и подчинения), Орландо дает характеристику исторического развития государства, его функций и социальных институтов. С этим связан подход к интерпретации разделения властей.

В процессе своего исторического  развития - комментирует он органическую теорию, государство с начала своего существования проводит определение и последующую дифференциацию своих разнообразных функций и соответственно органов власти. Разделение властей, следовательно, имплицитно заложено в самой природе государства, а не является исключительно результатом сознательного выбора современных свободных, прежде всего парламентских режимов. Напротив, дифференциацию функций и органов управления можно наблюдать в любую эпоху и во всех исторических типах государств .

На этой основе Орландо фактически выступает с критикой всей политической традиции, пытавшейся, начиная с Аристотеля, выдвинуть какие-либо рациональные аргументы в поддержку разделения властей. Сам факт разнообразия мнений, полагает он, свидетельствует об ошибочности данного подхода. Так, Монтескье считал необходимым существование трех властей - законодательной, исполнительной и судебной, Локк свел их число к двум, а со временем возобладала тенденция к увеличению числа властей, и к вышеназванным стали добавлять новые - конституционную, правительственную, умеряющую, электоральную, муниципальную, общественного мнения, военную и утверждающую. Ошибочность этих теорий заключается, по мнению Орландо, в ряде исходных допущений: 1) возможно отождествление всего общества с его электоратом, а последнего - с представительными институтами; 2) отождествление власти с органом, который ее осуществляет, или даже с элементами иерархии подобных органов. Все это мешает видеть в государстве единое юридическое и социально-политическое образование. Концепция Орландо сохраняет свое значение в современной итальянской, испанской и латино-американской юридической литературе, где подчеркнутое внимание уделяется проблемам политической демократии и гарантиям эффективности ее функционирования в нестабильных парламентских режимах.

Другой известный  представитель итальянской школы  политической мысли - Г. Моска критиковал принцип разделения властей с  позиции учения о правящем классе. Как и Орландо, он выступал против буквального толкования теории Монтескье  и обвинял эпигонов в догматизации самого принципа разделения властей.

Общая тенденция  административной эволюции усматривалась  им в переплетении властей - основе генерации и постоянного воспроизведения  правящей элиты (как в конституционной  монархии, так и в республике). Значительно более важным он считал не формально-юридическое разделение властей, а анализ механизма соединения в руках представителей одного слоя политической власти и собственности. В этом справедливо усматривалась основная причина возникновения класса, заинтересованного в ликвидации режима парламентской демократии.

Наибольшей остроты  критика теории разделения властей  достигла в политических теориях  послевоенной Германии в период Веймарской республики, особенно к концу ее существования. Еще М.Вебер, отстаивая плебисцитарную демократию как лучшую форму правления для Германии, считал необходимым установить сильную президентскую власть, способную вывести страну из кризиса. Смысл такого подхода состоял в стремлении преодолеть буквальное толкование принципа разделения властей (непосредственная реализация которого может вызвать дестабилизацию системы), избавить главу государства от парламентского контроля. Возможный (и реально имевший место) конфликт законодательной и исполнительной властей однозначно разрешался им в пользу последней.

Вебер считал необходимым  избавить главу государства от парламентского контроля, превратить президента в  независимую силу, дать ему возможность  в конфликтных ситуациях апеллировать непосредственно к народу через  голову парламента и высшей администрации. Фактически речь шла о воспроизводстве традиционного для германской юриспруденции монархического принципа в новых условиях.

Вот основные доводы в защиту такой позиции: всенародно избранный президент может выступать  гарантом стабильности государства в случае конфликта законодательной и исполнительной властей (парламента и правительства), становясь верховным арбитром в их споре; будут ограничены влияние партий на политический процесс и их роль при выборе министров; наконец, сильный президент будет символизировать единство нации и государства. Практически политическая деятельность Вебера по поиску соответствующей кандидатуры на пост президента еще нагляднее раскрывает общую авторитарную направленность его взглядов.

Эта теория была доведена до логического конца другим мыслителем - К.Шмиттом, давшим наиболее развернутую критику демократии, парламентаризма и разделения властей в XX в. Являясь убежденным сторонником усиления президентской власти, Шмитт доказывал правомерность данной тенденции в рамках существующей конституционной системы. Ее сущность - принцип разделения властей, представляющий собой механизм ограничения государственных функций в их компетенциях с целью предотвратить концентрацию всей полноты власти в одном центре. Однако, по его мнению, такой принцип не работает в новых условиях.

Концепция разделения властей была сформулирована просветителями и развита либеральными мыслителями (М.Кондорсэ, П.П.Мерсье де ля Ривьер, И.Бентам и Дж.Милль) как антитеза правительственному макиавеллизму абсолютистской эпохи. Однако если в период своего возникновения она имела какой-то реальный смысл, то, в Новейшее время, по мнению критиков, его потеряла. Система разделения властей не может быть реализована, поскольку противоречит целям рационализации и профессионализации управления, концентрации ответственности.

Масштабы экономических  сдвигов и усложнение характера  управления делают невозможным принятие решений в парламенте с его  традиционной практикой ораторских речей в защиту определенной политики или против нее. Реальность парламентской жизни в новых условиях управления отличается от сложившегося идеального образа: принятие решений осуществляется не общественностью в виде парламентского пленума, а в узких комиссиях, партийных комитетах или советах крупных промышленных концернов. Это приводит к превращению парламентаризма в фасад, за которым скрываются истинные обитатели власти, принимающие решения без какого-либо общественного контроля.

Традиционная схема  соотношения законодательной, исполнительной и судебной властей является политической фикцией. Реальное изменение положения возможно лишь при отказе от такой концепции организации власти, ее концентрации в руках президента, наделяемого чрезвычайными полномочиями.

Эти наблюдения во многом соответствовали реальной практике европейских государств послевоенного периода. Даже в самом демократичном из них, Великобритании, П.Ласки констатировал резкое усиление в начале XX в. влияния кабинета министров за счет других ветвей власти, назвав его наиболее характерной чертой развития конституционной системы. Процесс концентрации власти в руках правительства необычайно усилился в результате двух мировых войн, поставивших страну на грань выживания и потребовавших максимальной централизации управления для достижения победы. Расширение соперничества основных политических партий (лейбористов и тори), с одной стороны, увеличение круга проблем и их сложности - с другой, сделали законодательное регулирование исполнительной власти менее эффективным. Это нашло внешнее выражение в относительном ослаблении власти парламента и значительном росте реальной власти кабинета, особенно премьер-министра.