Льготы и поощрения, используемые в российском законодательстве

От характера и объема льгот зависит качество права. Льготы, призванные воплощать в жизнь  идеи справедливости и равенства, в  условиях правового государства выступают специфическим критерием сущностных начал права, его принципиальных основ.

 

1.4. Проблемы реформирования  социальных льгот в Российской  Федерации. 

 

Проект реформы по замене натуральных льгот денежными  компенсациями готовился в Центре стратегических разработок по заданию Правительства РФ. Еще в 70-х годах XX в. она довольно детально анализировалась командой академика Шаталина. Причем в проекте речь шла о реформировании далеко не всех, а только ряда социальных преимуществ.

Согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. (известного сейчас как закон № 122) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁹ меры социальной поддержки региональных льготников должны быть установлены правовыми актами субъектов РФ. При этом региональные власти должны соблюсти условие: при изменении порядка реализации льгот, предоставлявшихся ранее гражданам в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Это значит, что регионам следовало сохранить за льготниками право на натуральные преимущества (например, скидки в оплате жилищно-коммунальных услуг) или возместить им расходы на оплату деньгами. Данным нормативным актом изменен порядок предоставления мер социальной поддержки некоторым категориям граждан (сельским учителям). Теперь размер, условия и прядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ.

Вместе с тем принятие и дальнейшая практическая реализация данного нормативно-правового акта вызвали резкое обострение социально-политической обстановки в стране, что было связано с факторами как объективного, так и субъективного характера.

Экономический рост, сокращение безработицы, ликвидация задолженностей по пенсиям и зарплатам уже позволили снизить количество людей, живущих ниже прожиточного минимума, что создавало у населения ощущение стабильности своего положения, предсказуемости и даже ожидания еще большего улучшения благосостояния. Реформирование системы социальных преимуществ повлекло изменение психологического климата в обществе, при котором в результате монетизации большинство людей, относящихся к различным категориям льготников, почувствовали себя ущемленными. Именно поэтому реализация политики Правительства РФ по монетизации льгот спровоцировала такую бурную негативную реакцию.

Акции протеста были вызваны, согласно информации, полученной из Генеральной прокуратуры РФ, тем, что на 1 января 2005 г. в некоторых регионах еще не были приняты соответствующие нормативные акты, люди не знали размеров тех выплат, которые они получат взамен льгот²⁰.

По поводу замены льгот денежными компенсациями Аналитический центр Ю. Левады провел социологическое исследование в разгар январских акций 2005 г.. Согласно полученным данным, 41% россиян заявили, что поддерживают происходящие акции протеста. У трети граждан начатая монетизация льгот вызвала возмущение, негодование или обиду, а у каждого пятого - недоумение. Лишь 17% опрошенных с пониманием и одобрением отнеслись к нововведениям, а у четверти россиян никаких особых чувств очередная реформа не вызвала²¹.

Только в 21 субъекте Федерации на момент реализации Федерального закона о замене льгот денежными компенсациями были приняты соответствующие нормативно-правовые акты, разрешающие проблему предоставления равных услуг льготникам федерального и регионального уровней.

В некоторых субъектах  РФ вследствие непринятия должных мер сложилась ситуация, когда с 1 января 2005 г. отдельные льготы, предоставлявшиеся ранее соответствующим категориям граждан, отменены, а ежемесячные денежные выплаты не получены.

Проблема транспортных льгот особо остро встала, коснувшаяся миллионов рядовых граждан. В этой связи прошли акции протеста во многих городах страны. Лишившиеся преимуществ милиционеры штурмовали трамваи и троллейбусы, составляли протоколы на кондукторов²².  Представители силовых структур в буквальном смысле отвоевывали себе право добраться на службу в общественном транспорте²³.

В митингах, которые прокатились  по стране, в основном принимали  участие региональные льготники (ветераны труда, труженики тыла) и рядовые  пенсионеры, которые посчитали, что  были нарушены их права.

 Жизнь многих региональных льготников зависит от усмотрения местных властей: решат они сделать проезд для пенсионеров бесплатным, сохранить за ними 50%-ную скидку в оплате услуг ЖКХ и другие льготы, — судьба ветеранов не будет выглядеть беспросветной. В противном случае старики, про сути, окажутся на обочине жизни.

18 самых богатых субъектов  РФ сочли возможным оставить  большинство  натуральных льгот.  Отдельные натуральные льготы были сохранены, например, в Ростовской области (предоставление бесплатного проезда на общественном транспорте ветеранам труда, труженикам тыла и репрессированным гражданам); в Белгородской области (оставлена 50%-ная оплата жилых помещений (в пределах социальной нормы) и коммунальных услуг); в Саратовской области (сохранены льготы по квартплате и услугам ЖКХ); в Ленинградской области (сохранен бесплатный проезд на электричках)²⁴. Власти остальных регионов не смогли найти соответствующие финансовые средства для компенсаций, поэтому ряд субъектов РФ уже приняли решение о переходе на монетизацию льгот с 2006 г. в связи с отсутствием финансовых средств.

Там, где нет достаточного финансирования на федеральном и региональном уровнях денежных компенсаций практика реформирования преимуществ свидетельствует о том, что сохраняются натуральные льготы.

Не в лучшей ситуации оказались и регионы-доноры, имеющие  хорошие бюджетные показатели и  высокую кредитоспособность. Они в отличие от регионов-реципиентов, получающих все социальные дополнительные льготы вместе с деньгами из федерального бюджета, обязаны самостоятельно найти соответствующие денежные средства. В ряде субъектов Федерации суммарные дополнительные расходы на компенсационные выплаты составили более половины региональных бюджетов²⁵.

Наиболее успешно реформа  по монетизации льгот проходит в тех субъектах РФ, где подобные процессы уже проводятся в качестве эксперимента. Так, в Тюменской области второй год льготы по оплате услуг ЖКХ и связи выплачиваются в виде денежных компенсаций²⁶. Уже с 2004 г. в данном регионе осуществляется и нормативное финансирование системы общего образования.

В населенных пунктах Ставропольского края прошли митинги в поддержку реформы по замене льгот денежными компенсациями .

Модернизация «льготного»  регулирования имеет и положительные моменты.

Определенным категориям субъектов, по сути, впервые предоставилась возможность реально получить закрепленные для них преимущества, соответствующие  денежные компенсации. Так, некоторые категории граждан впервые воспользовались льготой в виде бесплатного санаторно-курортного лечения. Уже в январе 2005 г. число людей, отдыхающих в санаториях по льготным путевкам, было в 3 - 4 раза больше прошлогоднего показателя, в дальнейшем сотни тысяч льготников смогут посетить санатории и курорты за государственный счет.

Реформирование системы  социальных льгот связано и с  созданием качественно новых  правовых преимуществ, адаптированных к условиям современной российской правовой действительности.

В настоящее время  расширен перечень социально значимых товаров, которые облагаются льготными налоговыми. ставками²⁷.

Тот факт, что большинство муниципальных образований субъектов РФ устанавливали льготы тем категориям граждан, которые согласно федеральному законодательству не вправе пользоваться подобными преимуществами явился негативным моментом.

Проблемы с практической реализацией монетизированных льгот  многие аналитики связывают и  с недостаточностью финансовых средств, заложенных в Федеральном фонде  софинансирования социальных расходов согласно Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. «О федеральном бюджете на 2005 год»²⁸.

Проблемы, связанные с  процессом монетизации льгот, многие аналитики связывает с качеством  самого Закона, который, по идее, должен был вводиться поэтапно, постепенно расширяя категории льготников, для которых устанавливаются адекватные денежные компенсации. Проблема заключается и в том, что данный нормативно-правовой акт стал исполняться в изначально нереализуемом варианте..

Слабой позицией Закона является и не вполне оправданное  разделение льготников на федеральных и региональных, для которых установлены различные денежные выплаты.

Целесообразно, на наш взгляд, внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство о социальных льготах, например, в части повышения некоторых денежных выплат конкретным категориям федеральных льготников. Кроме того, возможно решение и более кардинального вопроса о переводе  на федеральный уровень всех категорий льготников и установление единых денежных компенсаций на территории всей страны.

Особое внимание следует  обратить на развитие частно - государственного партнерства, позволяющего объединить средства государства и частных благотворителей - спонсоров. Так же было бы целесообразным привлечение некоммерческих организаций и фондов к реализации конкретных местных программ по сокращению бедности.

Вместо натуральных льгот необходимо поэтапное установление денежных компенсаций. Должны быть созданы централизованные реестры льготников, собраны единые информационные данные, организованы единые расчетные центры.

Так же следует значительно увеличить субсидии регионам со стороны федерального центра на проведение реформы, выделить из федерального бюджета дополнительные финансовые средства на «бюджетное выравнивание». Кроме того, необходимо активизировать разъяснительную работу по мерам государственной социальной защиты населения.

Социальная доктрина Российской Федерации предполагает проведение общественной и научной экспертизы как обязательного условия при рассмотрении и принятии законов, касающихся социальной сферы. Государственная поддержка должна оказываться конкретному бедному.

Реформирование социальных льгот должно происходить в тесной взаимосвязи с процессами модернизации экономической сферы, созданием высокотехнологических производств, развитием аграрно-промышленного сектора. Увеличение доли преимуществ, направленных на совершенствование хозяйственных операций (амортизационные каникулы, амортизационные премии, налоговые преференции, налоговые кредиты и вычеты, льготные таможенные режимы), позволит впоследствии обеспечить надлежащее финансирование соответствующих льготных социальных выплат.

Введение различного рода налоговых вычетов, снижение ставок по отдельным видам налогов, расширение перечня доходов, необлагаемых налогом  на доходы физических лиц, послужит в целом стабилизации социально-политической ситуации в стране. Социальная поддержка малоимущих слоев населения возможна не только с помощью льгот-компенсаций, но и посредством установления определенных налоговых преференций для данной категории граждан, что и предполагается сделать в дальнейшем.

Проблемы реформирования социальных преимуществ, те просчеты и  недостатки, с которыми столкнулись  федеральные и региональные власти в процессе монетизации льгот, отражают противоречия и негативные тенденции, существующие в российской правовой действительности. Поспешность в принятии решений, имеющих первостепенное значение для развития современного общества, стабильности его существования может иметь в дальнейшем не всегда предсказуемые социально-экономические и политические последствия.

 

Глава 2. Понятие признаки и санкции правовых поощрений.

 

2.1. Понятие и признаки  правовых поощрений.

 

Правовое поощрение — форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия.

Признаки правового  поощрения заключаются в следующем.

1. Оно связано с  заслуженным поведением. Как разъясняют словари, заслуга — это общепризнанная полезность чьих-либо поступков, деятельности; заслужить - означает стать достойным чего-либо, получить право на это по своим делам и поступкам.

Нередко в самом содержании нормативного либо правоприменительного поощрительного акта прямо говорится о заслуге, чем еще раз подчеркивается связь заслуги и поощрения. Например, в Положениях о почетных званиях Российской Федерации и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 30 декабря 1995 г., установлены такие звания, как «заслуженный деятель науки Российской Федерации», «заслуженный юрист Российской Федерации», и т.п.

Заслуга — это добросовестный правомерный поступок, связанный со «сверхисполнением» субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата и выступающий основанием для применения поощрения.

Заслуга характеризуется  следующими чертами:

а) она сопряжена с  социально-активным поведением, с осуществлением позитивных обязанностей;

б)  это добросовестное отношение липа к своему долгу. «Заслуга включает не только внешнее, объективное действие, но и внутреннее, субъективное отношение к порученному делу, характеризующее позитивные цели и мотивы поведения субъекта»²⁹;