Льготы и поощрения, используемые в российском законодательстве

О положительных (поощрительных, наградных) санкциях пишет П.А. Сорокин: «Если бы, например, в России, где  шаблоны «должного» поведения фиксированы  в «Своде законов», вдруг уничтожены были бы все санкции, как положительные, так и отрицательные, исходящие как от государственной власти, так и от общественного мнения, - то можно себе представить, какая пертурбация произошла бы в междуиндивидуальном поведении членов государства...»³⁹.

Идея поощрительных санкций все больше поддерживается и представителями других наук. С точки зрения политологической, санкция вовсе не есть только наказание. Ее целесообразно толковать как всякую практическую реакцию людей на определенные факты, направленную либо па стимулирование, поощрение желательного, одобряемого поведения (позитивная санкция), либо на пресечение, устранение осуждаемых, нежелательных поступков (санкции негативные)⁴⁰.

Поощрительные санкции (данный вид признается не всеми, поскольку о поощрительных нормах права стали писать совсем недавно) выражают одобрение тщательному выполнению норм и призваны стимулировать правомерное поведение⁴¹.

В зарубежной правовой литературе получила признание также данная точка зрения: слово «санкция» предусматривает нечто большее, чем наказание. Оно включает также поощрение. Положительная сторона санкций (поощрение, стимулирование) менее широко известна, потому что литература пугает криминальной стороной... Но стимулирование есть важнейшая составная часть правовой системы⁴².

В-третьих, логика общественного развития, практика подсказывают, что санкция — это не только некий отрицательный результат (наказание), но и положительный результат, который может выражаться в поощрении. Санкции, как последствия, призваны не только оценивать уже совершенное поведение, а также превентивным образом влиять на субъектов. С этой функцией вполне справляются и поощрительные санкции. Награждение добродетельных поступков Ч. Беккариа рассматривал в качестве одного из важных средств предупреждения преступлений⁴³.

Наличие поощрительных  санкций оправдано задачей права, которая состоит как в сдерживании правонарушений, в наказании лиц, их совершивших, так и в стимулировании правомерного поведения, в поощрении лиц, действующих в интересах общества.

Поощрительные меры, совместно  с мерами принуждения, обеспечивают устанавливаемую государством модель правомерного поведения. Особенность поощрительной санкции - в гарантировании тех социальных целей (благ), ради достижения которых такая модель поддерживается юридическими средствами, и особенно тех целей, достижение которых иными способами невозможно.

И вряд ли есть существенные основания для того, чтобы не считать  применением санкционируемой государством меры выдачу премии или других форм поощрений, прямо предусмотренных законом, за выполнение определенных показателей, за конкретные услуги. Это тоже средства государственного обеспечения соответствующих правовых норм и достигнутых с их помощью социальных целей. К тому же любая правовая норма осуществляет прогностические функции, связанные с предвидением субъектом права последствий своих действий. Адресат при этом учитывает разные последствия - и отрицательные, и положительные. Если прогностическая информация «негативного» характера - указание на неблагоприятные последствия определенного поведения для основного адресата - содержится в санкции правовой нормы, то аналогично этому в санкциях (а не диспозиции), но уже противоположного характера (положительного), должна содержаться прогностическая информация о последствиях достижения позитивного результата (возможность получить премию, награду или иное благо)⁴⁴.

Сведение правовых санкций лишь к их отрицательному значению ведет к одностороннему пониманию управленческого воздействия правовых норм.

В-четвертых, структура  юридических норм поощрительного характера  внешне напоминает структуру большинства  уголовно-правовых норм, содержащих наказания. В гипотезе и диспозиции, которые в поощрительной норме слиты (как и в уголовно-правовой норме), предлагается модель заслуженного поведения и призыв к его осуществлению. В отличие от обычной обязывающей или запрещающей нормы, где диспозиция становится командой: «действуй так-то», диспозиция поощрительной нормы лишь предоставляет право достигнуть поощряемого результата.

В санкции же поощрительной  нормы фиксируются благоприятные  последствия, меры вознаграждения. В  уголовно-правовой санкции - соответственно неблагоприятные последствия, меры наказания, за исключением, разумеется, уголовно-правовых поощрительных санкций.

Более того, точно так  же, как и в уголовном законодательстве, в поощрительных нормах могут  использоваться квалифицирующие признаки стимулируемого поведения. Это, например, хорошо показано в статье 36 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, где сказано, что «за образцовое исполнение обязанностей и достигнутые высокие результаты в службе для сотрудников органов внутренних дел предусматриваются следующие виды поощрений: объявление благодарности; выдача денежной премии; награждение ценным подарком; занесение в Книгу почета, на Доску почета; награждение Почетной грамотой; награждение нагрудным знаком; награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого Знамени органа внутренних дел; награждение именным оружием; досрочное присвоение очередного специального звания; присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности...

За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел не менее десяти лет, могут быть награждены почетным знаком «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации».

За мужество и отвагу, проявленные при исполнении служебного долга, другие особые заслуги сотрудники органов внутренних дел могут  быть представлены к награждению государственными наградами Российской Федерации».

Анализ данной статьи показывает, что меры поощрения «растут» прямо пропорционально «росту»  заслуг, точно так же, как меры наказания в уголовно-правовой норме повышаются пропорционально повышению общественной опасности, тяжести преступного деяния, вины.

В-пятых, поощрительные  санкции во многих нормативных актах  зачастую расположены рядом с  мерами наказания (негативными санкциями). Например, в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 13 «Поощрения государственного служащего» и ст. 14 «Ответственность государственного служащего»); в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (ст. 36 «Поощрения за успехи в служебной деятельности» и ст. 38 «Взыскания за нарушение служебной дисциплины») и т.д. В некоторых же нормативных актах они установлены вообще в одной статье.

В-шестых, признание все  большим числом ученых поощрительных санкций могло бы способствовать дальнейшему развитию научной мысли и юридической практики по пути расширения позитивных начал в праве, увеличения «стимулирующего веса» его средств, более разностороннему использованию управленческих методов воздействия на субъектов.

Принимая во внимание приведенные аргументы, вряд ли обоснованно игнорировать в юридических исследованиях общенаучное понимание категории «санкция», ссылаясь при этом на сложившиеся терминологические традиции.

Глава 3. Формы реализации льгот и поощрений в Российском законодательстве.

Посредством установления льгот и поощрений решаются многие проблемы, возникающие на отраслевом уровне. Существование большого количества разнообразных льгот и поощрений в отраслях материального и процессуального права неизбежно выдвигает проблему их использования в российском законодательстве.

В области трудового законодательства установление правовых преимуществ обусловлено необходимостью обеспечения более эффективного регулирования трудовых отношений. В данной сфере льготы и поощрения в одних случаях позволяют учитывать специфику производства, отраслей хозяйства, условий труда, географических районов применения труда, в других - половозрастные признаки работников, их распределение по категориям и т.п., выступая средством юридической дифференциации. В целом правовые исключения можно условно подразделить на две подгруппы:

а) связанные с личностью работника. Так, личностью работника обусловлены льготы, установленные для женщин, несовершеннолетних, учащихся, инвалидов и т.д. Размер и характер данных преимуществ не определяются законодателем произвольно, они обусловлены теми объективными факторами, которые лежат в основе применения льгот. Объективная основа преимуществ, установленная для определенных категорий работников, не позволяет лишать получения их ни за упущения в работе, ни за нарушения трудовой дисциплины.

Так, Трудовой кодекс РФ содержит целый перечень льгот, установленных для женщин-матерей (запрещение применения труда женщин на работах, связанных с подъемом и перемещением вручную тяжестей; снижение норм выработки в соответствии с медицинским заключением беременным женщинам; предоставление дополнительного перерыва для кормления ребенка и т.д.).

Большой объем преимуществ трудовое законодательство устанавливает и для несовершеннолетних работников, приравнивая их тем самым в трудовых правоотношениях в правах к совершеннолетним. В соответствии со ст. 265 Трудового кодекса РФ запрещается применение труда лиц в возрасте до восемнадцати лет на работах с вредными и (или) опасными условиями труда; ст. 267 Трудового кодекса РФ закрепляет, что ежегодный основной оплачиваемый отпуск данной категории работников предоставляется в удобное для них время; на основании ст. 270 Трудового кодекса РФ для работников в возрасте до восемнадцати лет нормы выработки устанавливаются исходя из общих норм выработки пропорционально установленной для этих работников сокращенной продолжительности рабочего времени и т.д.

б) связанные с характером выполняемой работы. Примером льгот, относящихся к этой подгруппе, могут служить преимущества, позволяющие учитывать специфику труда отдельных категорий работников, которая определяется, например, районом проживания и размещения предприятий, учреждений, организаций (работа в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним (ст. 313-327 Трудового кодекса РФ), в зонах, пострадавших от радиационного воздействия вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, и т.д.), особыми условиями труда (работа на предприятиях с тяжелыми и вредными условиями труда, на подземных работах). В трудовом праве существует значительный объем льгот-стимулов, побуждающих людей следовать желательному с точки зрения государства варианту поведения. Это объясняется спецификой регулируемых отношений, связанных с удовлетворением интересов, нужд и потребностей рабочих и служащих (гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с обучением, направляемым работодателем для повышения квалификации, «северные льготы» и т.п.).

Одно из центральных мест в механизме социальной защиты населения занимают правовые льготы и поощрения, правовое закрепление которого находит отражение в праве социального обеспечения. Подобного рода юридические исключения касаются вопросов удовлетворения жизненно необходимых потребностей стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы⁴⁵. С их помощью устанавливаются дополнительные права, преимущества для отдельных категорий граждан, не имеющих возможности в полной мере реализовать свои интересы в силу состояния здоровья, половозрастных характеристик. Кроме того, правовые исключения предоставляются лицам, имеющим особые заслуги перед государством (ветеранам труда).

Льготы направлены на выравнивание материального положения различных групп социально незащищенных слоев населения, восстановление их статуса как полноценных членов общества.

Так инвалиды войны имеют право бесплатно пользоваться при выходе на пенсию поликлиниками, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджетов соответствующих уровней и средств обязательного медицинского страхования, к которым указанные лица были прикреплены в период работы; на внеочередное бесплатное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения. Данные категории граждан бесплатно обеспечиваются лекарствами по рецептам врачей в порядке, определяемом субъектами РФ, но не ниже норм, устанавливаемых Правительством РФ⁴⁶.

Большое число льгот  содержится в пенсионном законодательстве, устанавливающем значительное количество льготных оснований для пенсионного обеспечения, с которыми связано снижение общего пенсионного возраста и длительности трудового стажа.

Современный этап характеризуется  активным правовым регулированием отношений по социальному обеспечению, совершенствованием комплекса установленных преимуществ, направленных на поэтапное преобразование социального обеспечения в целях его органичного включения в структуру новых экономических отношений и смягчения процесса адаптации к ним социально слабых слоев населения.

В отрасли земельного права активно применяются правовые льготы. Практика их использования в этой сфере в последнее время имеет тенденцию к расширению. Переход от национализации земли к ее приватизации на основе проведения в России земельной реформы, ликвидация монополии государственной собственности на землю существенным образом изменили характер и содержание земельных отношений. В результате установления множественности форм земельной собственности и включения земли как недвижимости в систему рыночного оборота путем совершения сделок с землей (купли-продажи, залога, аренды, наследования и т.д.) отношения по поводу земли приобрели качественно иной характер, что, в свою очередь, предопределило повышение роли льгот, их статуса в регулировании правоотношений данного вида.