Льготы и поощрения, используемые в российском законодательстве

Право, являясь социальным образованием и «обладая регуляторным механизмом», использует данную «информацию в качестве фактора самоорганизации с соответствующей целесообразно-адаптивной функцией⁷. В рамках теории самоорганизации речь идет о семантическом аспекте информации, связанным с оценкой сообщения, с его смыслом, т.е. с функциональным значением информации. В данном контексте льготы выступают как «акт оценки» правом как системой упорядоченности внешнего воздействия. Иными словами, законодатель только при наличии определенных условий, фактических данных может сделать вывод о необходимости и целесообразности установления тех или иных преимуществ или их отмене.

В зависимости от действенности, результативности юридических преимуществ можно в определенной степени судить об эффективности права в целом, его способности к «самостабилизации».

Льготы, как и другие правовые средства, позволяют противодействовать дезинтегрирующим право факторам, сохранять результативность действия юридических предписаний на должном уровне.

Большое значение приобретают  льготы как правовые стимулы в плане их упреждающего воздействия на развитие и протекание тех или иных социальных процессов. Проблема состоит в вероятности реакции социальной системы, отдельных ее блоков на установление определенного правового стимула. Во многом это предопределяется мерой интенсивности действия положительных правовых стимулов (льгот) и мерой интенсивности так называемых антистимулов (например, негативных факторов социальной среды).

Достижение соответствия между правом и регулируемой социальной средой, в котором немаловажную роль играют и льготы, есть проявление закона необходимого разнообразия. Согласно последнему для обеспечения эффективного управления степень разнообразия управляющих воздействий должна быть не меньше степени разнообразия свойств объекта, подлежащих управлению. Право как регулятор должно «улавливать», адекватно отображать опосредуемые социальные связи, учитывая их стороны, грани, нюансы, специфику взаимодействующих субъектов.

В механизме правового регулирования льготы играют немаловажную роль в процессе опережающего отражения правом моделируемых социальных связей. В диспозиции норм, устанавливающих те или иные льготы, содержится информация о желательном с точки зрения государства развитии тех или иных групп общественных отношений. Таким образом, определяется дальнейший путь их реформирования, в какой-то степени устраняются энтропийные моменты в модернизации социальной среды. В данном случае льготы выступают как информационно-инструктивные явления, результат решения альтернативы в модернизации социальной действительности⁸.

Льготы относятся к  числу правовых средств, позволяющих  сложной социальной системе и  ее подсистемам самонастраиваться, чтобы общественные механизмы действовали без лишних административных и иных внешних вмешательств, т.к. истинная задача права - обеспечить естественный ход социальных процессов, нормальное функционирование общественных институтов, добиться автоматизма в их действии, устранять помехи и препятствия на их пути, снижать, насколько это представляется возможным, издержки, потери, неизбежные при саморазвитии, саморегулировании, ослаблять действие нежелательных побочных эффектов и вредные последствия, которые могут возникать при любых обстоятельствах⁹.

Льготы в определенной степени позволяют праву как государственно-властному регулятору быть высокочувствительным к природе и имманентной нормативности регулируемых им объектов. Право должно не подменять саморазвитие социальной среды, не ломать его, а усиливать, охранять, создавать необходимые условия и ориентиры, давать общее направление и общие цели. Преимущества дают праву возможность воспринимать внутренние императивы развития общественных отношений и структур, действовать в соответствии с ними.

Льготы позволяют противостоять энтропийным тенденциям («негативному» разнообразию) в развитии социальной среды, учитывая, что ограничение негативного разнообразия в поведении объекта достигается за счет увеличения разнообразия органа управления. Правовое регулирование представляет собой разветвленную управляющую систему, состоящую из нескольких уровней, имеющую количественные и качественные характеристики. Посредством льгот, как и других средств юридической дифференциации, данная система осуществляет множественные переходы к более упорядоченным состояниям, учитывающим специфику социальных связей. Данные юридические механизмы содержат информацию об особенностях, «неустойчивостях» определенных групп общественных отношений.

Льготы являются одним  из средств информационно-коммуникативного взаимодействия с социальной средой. При определенных условиях они способствуют увеличению или, наоборот, блокировке разнообразия (информации), поступающей из социальной среды. В одних случаях данные правовые механизмы нивелируют негативное разнообразие, угрожающее стабильности функционирования общественных отношений (негативный вариант развития социальных связей), в других - трансформируют, модернизируют, направляют в позитивное русло нежелательные для общественного развития процессы. В третьих случаях, наоборот, стимулируют развитие позитивных преобразований.

В этом процессе важно  учитывать меру регулирующего воздействия льгот, их интенсивность. Мощность «работы» юридических преимуществ не должна превышать способности социальной среды к трансформации под воздействием данного регулятора. Вместе с тем, если «мощность» работы льгот ниже минимума, то право как система не способно с помощью данного юридического средства обеспечить полное и эффективное управление⁴⁷. Мера регулирующего воздействия льгот должна определяться в соответствии со степенью, интенсивностью, размером предполагаемых преобразований.

Многие льготы как  особые юридические механизмы оказывают «отдаленное» воздействие на те или иные группы общественных отношений. Иными словами, существует определенный временной промежуток между моментом введения льгот и наступлением ожидаемого социального эффекта.  Поэтому в процессе реализации льгот создаются особые юридические компенсационно-гарантирующие механизмы, позволяющие нивелировать негативное влияние социальной среды, поддержать регулирующее воздействие льгот на должном уровне.

При установлении тех  или иных преимуществ законодателю важно четко обозначить, насколько  удалена по времени преследуемая ими цель. Это обстоятельство учитывается в механизме их реализации. Так, цели льгот-компенсаций, льгот-гарантий более приближены по времени, ибо подобные разновидности правовых преимуществ устанавливаются с целью достижения немедленного результата. Более длительная протяженность во времени достижения намеченного социального эффекта в значительной мере снижает сам смысл установления данных льгот.

По иному обстоит  дело со льготами-стимулами. Они достигают намеченного эффекта через более продолжительный промежуток времени.

Законодатель при установлении льгот должен определить степень вероятности наступления ожидаемого социального эффекта, правильно установив в нормативных актах условия его достижения. Необходимо учитывать свойства социальных событий, сопоставив их с комплексом условий, при которых они происходят или не происходят. Льготы как особые юридические устройства, механизмы должны содержать достаточное количество информации, позволяющей вызвать в социальной среде предполагаемые преобразования. Наступление предполагаемого социального эффекта в результате действия тех или иных льгот зависит не только от качества и «мощности» работы данного правового средства как правового фактора, но и от степени и интенсивности влияния других факторов социальной среды. Само установление правовых средств в действующем законодательстве, их корректный выбор и использование в деятельности при решении разнообразных социальных задач должны учитывать социальные условия и действия серии неправовых общесоциальных факторов и регуляторов: экономических, политических, нравственных, организационных, которые также оказывают влияние на весь процесс реализации права ¹⁰.

1.2. Правовые льготы: понятия и  признаки.

В условиях формирования рыночных механизмов господствующими в государственном управлении становятся не административные, а экономические методы, основанные преимущественно на системе налогов. Роль льгот резко возрастает. Ведь установление основной части льгот связано именно с налогами в различных сферах жизнедеятельности: хозяйственной и предпринимательской, финансовой и социальной, научно-технической и демографической, культурной и благотворительной и т.п. Налогообложение — одна из главных функций Российского государства.

Подобные модификации  отражаются и на правовом регулировании, методы которого тоже претерпевают изменения. Более широкое использование льгот в правовом воздействии символизирует собой в определенной мере расширение диспозитивных (а в какой-то степени и поощрительных) методов, создает новый морально-психологический и юридический климат в обществе.

Льготы есть прежде всего  социальная мера, в этом проявляется  их общественная ценность. В сегодняшней  весьма неблагоприятной социально-экономической ситуации требуется радикальное изменение системы льгот с тем, чтобы преодолеть нарастание негативных тенденции в этой сфере и поддержать нуждающиеся в социальной защите многочисленные слон населения.

Кроме того, льготы все  активнее используются в российской правовой системе в качестве одного из важнейших юридических инструментов для разрешения задач федеративного устройства России, развития местного самоуправления и др.

Статус правовых льгот  в последнее время значительно  вырос. Льгота становится наиболее распространенным и в какой-то мере универсальным юридическим средством выравнивания положения отдельных групп населения, способом социальной помощи и поддержки, а это требует к ней соответствующего отношения.

Правовая наука пока не обратила пристального внимания на институт льгот, хотя жизнь все острее ставит вопрос о создании теории правовых льгот, в рамках которой нашел бы свое выражение детальный и всесторонний анализ этого многогранного явления.

Под правовой льготой понимается правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей. Правовым льготам присущи следующие признаки.

Во-первых, они сопровождаются более полным удовлетворением интересов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности, что обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. При установлении льгот законодатель ставит цель - социально защитить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в более благоприятный режим.

Цели здесь имеют первостепенное значение, ибо не всякое расширение прав и освобождение от обязанностей выступает в качестве льготы. Например, увеличение властных полномочий администрации в условиях чрезвычайного положения или освобождение иностранцев от воинской службы не являются правовыми льготами. Расширение прав временной администрации в условиях чрезвычайного положения связано не с улучшением ее статуса, а с необходимостью получения большей маневренности и простора для оперативного и оптимального выхода из создавшейся ситуации, для нормализации жизнедеятельности в конкретном регионе. Освобождение же от некоторых обязанностей иностранцев продиктовано соображениями политического характера (безопасности государства и т.д.), связано с отсутствием у них российского гражданства.

Во-вторых, правовые льготы представляют собой исключения из общих правил, отклонения от единых требований нормативного характера, выступают способом юридической дифференциации. Чем совершеннее право, тем дифференцированнее оно регламентирует конкретные вопросы общественной жизни. Так, для различных категорий граждан установлены правила, регулирующие прием в вузы, призыв на военную службу, назначение пенсий. При отсутствии правовой регламентации в той или иной сфере органы управления вынуждены, учитывая конкретные обстоятельства, делать по своему усмотрению исключения для отдельных лип, что ведет к разнобою в практической деятельности и открывает лазейку для субъективизма и даже злоупотреблений¹¹.

Льготы — это элемент прежде всего специального правового статуса лица, механизм дополнения основных прав и свобод субъекта специфическими возможностями юридического характера.

В-третьих, правовые льготы выступают  правомерными исключениями, законными изъятиями, установленными компетентными органами в нормативных актах в соответствии с демократическими процедурами правотворчества. Льготы, как правило, фиксируются с помощью нормативных, а не правоприменительных актов. Запрещение законом предоставлять льготы в индивидуальном порядке преследует цель — свести к минимуму корыстное усмотрение, которое может проявиться в этом процессе.

Специфической разновидностью правовых льгот выступают привилегии. В переводе с латинского привилегия есть «специальный закон для особого лица». Словари толкуют данное понятие как:

1) исключительное право, преимущество, предоставленное кому-либо (государственному органу или должностному лицу);

2) монопольное право на изобретение;  документ, удостоверяющий и охраняющий  это право.

По нашему мнению, привилегии есть специальные (во многом исключительные, монопольные) льготы для конкретных субъектов и прежде нечто для властных органов и должностных .тип, необходимые им в целях наиболее полного и качественного осуществления своих определенных обязанностей.

Особенности привилегий заключаются  в следующем.

1. Если льготы призваны облегчать  положение различного рода субъектов,  то привилегии в основном сориентированы  на политическую элиту, на властные органы и должностные лица. Вместе с тем привилегии устанавливаются не только в отношении властвующих лиц. Как монопольные, исключительные права они могут принадлежать в определенных случаях и гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям и иным субъектам. Об этом говорится в ряде нормативных актов: в статье 7 Закона РФ «О государственной тайне» в редакции от 6 октября 1997 г.; в статье 1 Постановления Правительства РФ «О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу отдельным категориям граждан» от 30 декабря 1998 г.¹² и др.