История приватизации в России: теория и практика

Другие специфические черты денежного этапа приватизации

В 1997 году потери федерального бюджета составили не менее 10,4% от выручки в 17 537,5 миллиардов рублей. По данным РФФИ за 1997 год от продажи акций на аукционе, по конкурсу, по закрытой подписке и в оплату ФАРП, а также имущества ликвидируемых предприятий и объектов незавершенного строительства было получено 17 537,5 миллиардов рублей (в том числе выручка от продажи имущества предприятий-должников – 121,2 миллиардов рублей, выручка от продажи недвижимого имущества и земли – 12,2 млрд. рублей).

Получатели этих средств – бюджеты всех уровней, РФФИ, территориальные фонды имущества и территориальные комитеты по управлению государственным имуществом. И кроме законных получателей, получатели, установленные указами Ельцина, в следующих размерах:

Весьма специфической представляется в ходе приватизации деятелность региональных Фондов имущества.

Так, Фонд имущества Волгоградской области в 1996 году получил 394,0 миллионов рублей от продажи на специализированном денежном аукционе лишь одного пакета акций. В то же время, затраты Фонда в 1996 году на проведение всех аукционов составили всего 189,4 миллиона рублей. Разницей в размере 204,6 Фонд распорядился по своему усмотрению.

Проверкой Фонда имущества г. Санкт-Петербурга, проведенной в марте 1998 года, было установлено, что огромный объем продаж в 1996 – 1997 годах, привел к поступлению в распоряжение Фонда денежных сумм, которые оказались сверх избыточными для целей содержания аппарата Фонда.

Перечислялись средства на страхование сотрудников. Так сумма страховых выплат, полученная за 1995 год, превышала годовой должностной оклад сменявших друг друга председателей фонда Краснянского В.Э – в 5,6 раза, Мартынова А.Б. – в 6,3 раза, Книжника М.Р. – в 5,8 раза.

Всего с 7 различными страховыми компаниями было заключено 18 договоров страхования сотрудников, по которым были перечислены денежные средства в сумме 16404,0 миллионов рублей, причем сумма 5938,4 миллионов рублей по 5 договорам страхования была перечислена при имеющейся в это время задолженности Фонда перед федеральным бюджетом в сумме 2090,0 миллионов рублей и бюджетом Санкт-Петербурга – 950,4 млн. рублей.

Некоторые расходы Фонда: оплата праздничного ужина на 257 человек в ресторане «Тройка-Штальманн» на общую сумму 18,6 тысяч долларов в сентябре 1996 года; съемка фильма, посвященного 5-летию Санкт-Петербургского КУГИ на общую сумму 6,0 тысяч долларов по договору с так называемым государственным предприятием «Российская Государственная компания «Русское видео».

Председателю Фонда Краснянскому В.Э трижды был проведен курс профилактики старения, оказание комплекса лечебно-консультационных услуг Медико-биологического центра биорегуляции и геронтологии обошлось стране в 27 миллионов рублей. Для Фонда была куплена новая мебель, в том числе спальный (!) гарнитур стоимостью 25 миллионов рублей.

Долгосрочные финансовые вложения Фонда на конец 1997 года составили 3821,6 миллионов рублей. Фонд выступил учредителем «Фонда регаты учебных парусников «Катти – Сарк», АО «Великий город», устав которого включал 46 наименований видов деятельности, начиная со сделок с минеральным сырьем, нефтью и кончая организацией концертных и цирковых представлений. Эффективных указанных вложений оказалась крайне низка, за весь период в виде дивидендов была получена сумма 67,5 млн. рублей. Однако вложенные деньги – это те, которые не поступили в бюджет, а прибыль – «личные» деньги Фонда.

Инвестиционные конкурсы

Еще одним «своеобразием» российской приватизации явились инвестиционные конкурсы, в том виде, в каком они были предложены реформаторами и практически реализованы.

Распоряжением от 13 ноября 1992 года № 770-Р Госкомимуществом было утверждено Положение об инвестиционных конкурсах (инвестиционных торгах) по продаже объектов приватизации, находящихся в государственной собственности.

В Положении (п.2) кроме объектов приватизации появляются дополнительные слова: «… в том числе акции (пакеты акций). Продажа объектов приватизации на конкурсе осуществляется в соответствии с утвержденным планом приватизации». А в п.3 указывается: «… от покупателя требуется вложение инвестиций в приватизированное предприятие в соответствии с инвестиционной программой, установленной продавцом…». Пунктом 34 было установлено, что «Право собственности на объект приватизации переходит от продавца к покупателю с момента регистрации договора купли-продажи». Т.е. любые действия по неисполнению условий конкурса уже должны рассматриваться в арбитражном суде.

С этого момента в понятие «объект приватизации» попали акции предприятий, планы приватизации объектов приватизации были подвергнуты соответствующей доработке. (Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2284).

По сути, инвестиционные конкурсы для федерального бюджета являются убыточной формой продаж. В случае если бы пакет акций того же предприятия продавался на аукционе или коммерческом конкурсе, продажная цена пакета в результате торгов взлетела бы многократно и главное – деньги сразу бы были направлены в бюджет.

Государство, в условиях дистрофии федерального бюджета, передавало предприятию-эмитенту сумму средств в размере инвестиционной программы.

Государство поручало инвестору-покупателю осуществить инвестиционную поддержку приватизируемого производства, имея при этом в виду, что упущенный доход бюджета будет компенсирован в дальнейшем за счет преобразования действующего производства. Покупатель, став собственником, как правило, крупного пакета акций, приобретенного на инвестиционном конкурсе, становился, по сути, исполнителем государственного заказа по финансовой и производственной реабилитации приватизированного предприятия.

Опыт продаж на инвестиционных конкурсах показал, что продавец государственного имущества – РФФИ и территориальные фонды имущества не проводили должной подготовительной работы. Недостаточно изучали истинные намерения покупателей. Выявлены многократные нарушения в расчетах уровня инвестиций, корыстный сговор инвестора и эмитента, иные нарушения, связанные с неисполнением инвестиционных обязательств.

Следующее Положение об инвестиционных конкурсах, утвержденное распоряжением Госкомимущества 15 февраля 1994 года № 342-р, не меняло порядок перехода права собственности, покупатель становился собственником с момента оплаты стоимости пакета акций. Дальнейшие действия по реализации инвестиционной программы фактически выпадали из-под контроля, что вызвало огромное количество судебных разбирательств.

Изменения в указанное Положение не вносились, поэтому некоторые нормы до сих пор противоречат Гражданскому кодексу. Допускалась продажа пакета акций единственному участнику конкурса. Преграда на переход права собственности до момента полного исполнения обязательств покупателя, включая инвестиционные условия, была поставлена лишь в июле 1997 года в новой редакции Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 23 июля 1997 года № 123-ФЗ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 ноября 1998 года № 1311 в дальнейшей практике фондов имущества инвестиционный конкурс был заменен на коммерческий конкурс с инвестиционными условиями.

Показательно мнение Чубайса:

«Еще одна наша ошибка – инвестиционные конкурсы. Что можно сказать, по сути? Халява. Неконтролируемая. Так называемый инвестор за бесценок приобретает пакет акций предприятия, обещая, что в дальнейшем вложит в это предприятие большие деньги и дальше за спиной государства договаривается с директором».

(А.Чубайс «Приватизация по-Российски», стр. 187.)

Однако о каких ошибках идет речь, если реформаторы действовали вполне обдуманно и осознанно.

Законодательно не был установлен порядок подбора организаций-разработчиков инвестиционных программ и порядок согласования программ. Технико-экономическое обоснование инвестиционных проектов, как правило, не разрабатывалось, проекты инвестиционных программ не согласовывались с отраслевыми проектными институтами. Формирование инвестиционных программ при приватизации осуществлял сам эмитент совместно с потенциальным покупателем, а Госкомимущество их утверждало.

Распоряжением Госкомимущества был введен документ - «Инвестиционная программа», как приложение к плану приватизации, которая утверждалась комитетом по управлению имуществом, утвердившим план приватизации. Порядок реализации инвестиционной программы продолжал оставаться предметом двухстороннего сговора между заявителем (инвестором) и эмитентом.

В самом понятии «инвестиционный конкурс по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий» замаскированы два независимых друг от друга процесса: первый – конкурс по приобретению акций приватизируемых предприятий, второй – исполнение инвестиционных обязательств, принятых как дополнительное условие участия в приватизации. В качестве критерия для выявления победителя конкурса могут быть назначены разные показатели: цена пакета (коммерческий конкурс), социальные условия, сумма инвестиций, сроки внесения инвестиций, цели и формы инвестирования или любые иные показатели. Здесь правила устанавливаются Госкомимуществом на основании закона о приватизации, а дальше вступают в силу иные правоотношения, которые регулируются Федеральным законом от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Порядок инвестиционной деятельности не может регламентироваться органами приватизации, поскольку эта сфера регулируется Министерством экономики России.

Законом установлено, что инвестициями являются средства, безвозмездно вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта. При этом подчеркивается, что инвестиционная деятельность – это не только вложение инвестиций, но и совокупность практических действий по их реализации. Внесение и регистрация инвестиций осуществляется в порядке, установленном законом об инвестиционной деятельности и поэтому не может быть напрямую связана со вступлением в права собственности.

Согласно Гражданскому кодексу любая сделка имеет двухсторонний характер и потому не следует забывать о сговоре приобретателя и продавца – РФФИ и территориальных фондов имущества, которые собственно и совершали неправомочные сделки.

Счетная палата, проверяя деятельность РФФИ, фондов имущества Санкт-Петербурга, Вологодской, Волгоградской, Челябинской, Рязанской областей выявила множество явных нарушений законодательства органами приватизации.

По данным РФФИ, всего с начала приватизации заключено 147 договоров с победителями инвестиционных конкурсов по продаже объектов федеральной собственности, размер инвестиционных обязательств составляет не менее 2,1 трлн. рублей, территориальными фондами имущества заключено более 1219 договоров, сумма инвестиций оценивается в 8,2 трлн. рублей. РФФИ признает, что из 147 договоров выполнено только 26.

Счетной палатой было установлено, что федеральными органами исполнительной власти так и не был создан эффективный механизм контроля за исполнением инвестиционных обязательств, принятых покупателями пакетов акций в ходе приватизации государственных предприятий.

В восьми регионах, являвшихся объектами проверки, заключено 36 договоров купли-продажи государственного имущества предприятий лесопромышленного комплекса, содержащих инвестиционные условия на общую сумму около 511 млн. долларов. Из них только по 9 договорам купли-продажи инвестиционные обязательства были выполнены. Сумма внесенных инвестиций составляет около 149,1 млн. долларов, или 29,1% от суммы принятых инвестиционных обязательств.

В Постановлении Государственной Думы от 16 июля 1998 года № 2852-П ГД «О нарушениях законодательства Российской Федерации о приватизации государственного имущества» отмечалось, что Государственная Дума выражает серьезную озабоченность в связи с предпринимаемыми Правительством действиями по приватизации государственного имущества, нарушающими законодательство Российской Федерации. Продолжение практики приватизации на основании указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ противоречит статье 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц только в порядке, установленном законами о приватизации.