Федеративное устройство России

     С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. российский народ провозгласил принципиально новые подходы  к решению проблем государственного устройства, многие из которых имеют  существенное правовое и политическое значение.

     В ст. 1 федеральной Конституции Россия определяется как федеративное государство. Это положение относится к  основам конституционного строя  РФ, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. В случае их изменения  разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (ст. 135 Конституции РФ).

     В Конституции Российской Федерации  конституционные принципы изложены в гл. 1. Эти принципы определяют федеративное устройство государства. Они отражают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

     Часть 3 ст. 5 Конституции РФ должна давать исчерпывающий перечень принципов  федеративного устройства. Оно основывается на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. В то же время это не полный перечень принципов. К таковым можно отнести государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст.ст. 71-73).

     Следует отметить, что и с принятием  Конституции РФ к определению  системы конституционных принципов  федерализма наблюдается разнообразие подходов¹⁸.

     Некоторые исследователи считают, что логично  было бы ввести принцип унитаризма, дополняющий принцип федерализма. По их мнению, унитаризм не является абсолютной противоположностью федерализму, а два эти начала обеспечивают гармоническую целостность федеративного государства, и ослабление унитарного начала создает угрозу дезинтеграции государства. Отсутствие этого принципа представляет собой идеологическую основу для сепаратистских тенденций в государстве.

     Так, например, анализ статей Конституции  РФ позволяет выделить такие принципы Российской Федерации, как государственная  целостность, единство системы государственной власти, построение Федерации по смешанному национальному и территориальному принципу, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, равноправия субъектов РФ (ст.ст. 4, 5 Конституции РФ)¹⁹.

     Следует согласиться с И.А. Умновой в  том, что предложенная система принципов  не является совершенной. Например, принцип  государственной целостности является родовым по отношению к ряду иных принципов - территориальной целостности, единого экономического пространства, единой конституционно-правовой системы и др.²⁰.

     Поэтому можно согласиться с Р.В. Знамещиковым, и на основе анализа теоретических  изысканий, законодательных и правоприменительных  актов принципы российского федерализма  можно разделить на принципы формирования федерализма (равноправие и самоопределение народов в РФ, объединение территориальных образований внутри страны в федеративное государство на конституционной основе, организация федерализма на основе территориального и национально-территориального признаков, признание государственного суверенитета Федерации) и принципы функционирования федеративного устройства (равноправие субъектов РФ, единство системы государственной власти, единство правового и экономического пространства и разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ)²¹.

     При этом необходимо оговориться, что, как  и любая классификация, предложенная группировка принципов федерализма  России носит условный характер. Она  не является универсальной и призвана выделить особенности принципов федерализма, их двойственную природу как принципов статики (построения, формирования), так и принципов динамики (функционирования).

     Принципы  формирования федеративных отношений  в РФ выступают фундаментом федеративного  устройства России.

     Одним из наиболее важных остается право народов России на самоопределение, которое нашло отражение уже в вводной части Конституции РФ, где она принимается "исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов"²².

     Принцип равноправия и самоопределения народов в России отражает многонациональный характер РФ. Нации (народы), проживающие на территории России, наделяются одинаковым объемом прав и обязанностей, и им предоставляется право самоопределиться в территориальном образовании, выступающем в качестве составной части РФ.

     Все народы РФ имеют равное право на самоопределение, т.е. на самостоятельное  определение способов организации  экономических, социальных, политических и духовных начал своей жизни. Самоопределение народов различных  частей России осуществлялось в различных формах - республик, краев, автономных округов и др., что и было подтверждено договорной формой (Федеративным договором). В своих конституциях и уставах они закрепили экономические, социальные, политические, духовные основы жизни, основные права человека и гражданина. Все народы сохраняют за собой право изменить форму своей политической организации, но в рамках Российской Федерации, т.е. не имеют права выхода из нее. Они могут избрать лишь иную территориально-государственную форму (например, преобразовать край в область, автономный округ в другую единицу, объединить несколько субъектов по взаимной договоренности и т.д.). Это означает также, что, оставаясь в составе Федерации, они не вправе изменять экономический строй (например, запретить частную собственность), социальную систему, политический строй (ввести монархию), основы духовной жизни (провозгласить обязательную идеологию). Провозглашение одностороннего выхода из состава Федерации, установление иного общественного и государственного порядка антиконституционны.

     Равноправие субъектов в Российской Федерации  проявляется, прежде всего, в разграничении  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться общепризнанными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов всего многонационального народа России. Предметы ведения Российской Федерации, а также предметы совместного ведения с субъектами получили конституционное разграничение.

     Принцип добровольного объединения территориальных  образований на конституционной  основе говорит о статусе России как конституционной Федерации. Конституционная (недоговорная) природа Федерации определяется рядом обстоятельств. Во-первых, Россия как суверенное федеративное государство существовала на момент подписания Федеративного договора; во-вторых, Федеративный договор не признан составной частью Конституции РФ и в случае несоответствия его положений Конституции РФ действуют положения Основного закона; в-третьих, Федеративный договор имеет своим назначением разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; в-четвертых, российский многонациональный народ самоопределился в федеративное государство путем принятия Конституции РФ.

     Принцип организации федерализма в РФ на основе территориального и национально-территориального признаков свидетельствует о том, что Российское государство образуют две группы субъектов: национально-территориальные (республики, автономная область и автономные округа) и территориальные (края, области и города федерального значения) образования.

     Принцип признания государственного суверенитета РФ предопределяет верховенство России (в решении своих внутренних дел) и ее независимость (во внешних сношениях). Свойства верховенства и независимости исключают существование двух уровней суверенных властей и не допускают суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ.

     Федеративное  устройство государства, особенно такого сложного в национально-территориальном  смысле, как Российская Федерация, обусловливает  множество проблем, связанных с  состоянием и перспективой развития федеративных отношений, самого принципиального понятия - "федерализм". Государственный суверенитет, рассматриваемый через призму федеративного устройства как результат согласованного взаимного делегирования полномочий между центром и субъектами Федерации, требует внимательного изучения. Исследованию различных аспектов суверенитета посвящено большое количество зарубежных и отечественных исследований²³.

     Представляется, что в качестве базы для наиболее адекватного, полного и современного определения категории "государственный суверенитет" выступает определение, сформулированное известным правоведом Э.Л. Кузьминым: "Государственный суверенитет - это верховенство, самостоятельность и полнота высшей государственной власти на своей территории и независимость от других государств в ее внутренних делах и внешних международных отношениях"²⁴.

     К этому определению следует добавить положение, связанное с развитием  содержания суверенитета в условиях современного федерализма, процессов  международной интеграции и нарастающей глобализации, а именно суверенное право центра делегирования властных полномочий (компетенции) как во внутренних делах государства, так и в сфере межгосударственных отношений.

     Итак, государственный суверенитет - это  верховенство, самостоятельность и полнота высшей государственной власти на своей территории, ее независимость от других государств во внутренних делах и внешних международных отношениях, а также право делегировать властные полномочия внутри государства и за его пределами.

     Проявлением государственного суверенитета РФ является признание государственно-правового приоритета России над ее составными частями, который имеет несколько аспектов. Во-первых, в провозглашении верховенства федерального права над правом субъектов РФ (ч. 1 ст. 15, ч. 5 ст. 76 Конституции РФ); во-вторых, в ограничении организации региональных органов государственной власти основами конституционного строя (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ); в-третьих, в разграничении предметов ведения между РФ и ее субъектами (ст.ст. 71-73 Конституции РФ).

     Принципы  действия (функционирования) федеративного  устройства России отражают особенности  развития федерализма в РФ.

     Принцип равноправия субъектов РФ наделяет государствоподобные образования  равными правами и обязанностями, независимо от их экономического, культурного, исторического, социального и иного развития. Он не допускает установления каких-либо привилегий в отношении некоторых из них. В то же время отдельным субъектам РФ предоставляются дополнительные права и льготы. Поэтому вопрос о равноправии составных частей Российского государства до сих пор является дискуссионным.

     Принцип единства системы государственной  власти. В соответствии со ст. 5 Конституции  РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной  целостности, единстве системы государственной власти. Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности. Вместе с этим названный принцип должен учитывать особенности и своеобразие субъектов Федерации.

     Принцип единства системы государственной  власти - более широкое понятие, нежели принцип единства системы органов  государственной власти. Наряду с  первым он выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства. В целом организация государственной власти в Российской Федерации строится на основе целесообразного единообразия систем государственной власти Федерации и ее субъектов, обеспечивающего соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, координации деятельности в сферах совместного ведения, взаимоконтроле и взаимоответственности, единой системе законодательного регулирования, правового и судебного контроля²⁵.

     Требование  единства системы органов государственной  власти означает их определенную соподчиненность (субординацию). Соподчиненность может  выразиться как в полной централизации  системы, что характерно только для  унитарного государства, так и в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по определенным вопросам и объективно необходимых и в федеративных государствах. Речь идет об элементах централизации при осуществлении государственного, в том числе судебного и иного правового контроля, о возможности органов государственной власти вышестоящего уровня применять в предусмотренных законом случаях меры государственно-правового воздействия на государственные органы нижестоящего уровня, о нормативно-методическом регулировании и т.п.