Федеративное устройство России

     Федеративно-институциональный  смысл Совета Федерации в результате всех имевших место преобразований не менялся и, думается, не изменится: палата остается инструментом участия регионов в процессе принятия общегосударственных законов.

     Переход к нынешней процедуре наделения  полномочиями высших должностных лиц  субъектов Российской Федерации  был наиболее ярким и выразительным  элементом реформирования федеративной системы последних лет, однако не окончательным. Очевидно, что одной из основных задач данного шага было обеспечение единства проводимой в стране политики, чтобы в рамках многоцелевого и многостороннего курса не оказывалось слабых звеньев в столь пестром по территориальному составу государстве, чтобы все регионы соблюдали определенную управленческую дисциплину в процессе реализации общенациональных задач. В этой связи, помимо утверждения кадровой субординации всей вертикали исполнительной власти, необходимо было также обеспечить контролируемость этой вертикали.

     Следующим шагом в данном направлении должна была стать разработка универсального механизма мониторинга реализации федеральной политики на местах - механизма, который на основе общих принципов позволял бы беспристрастно оценивать общеполитическую и социально-экономическую ситуацию в регионе и создавать тем самым объективную основу и методологическое обоснование для принятия федеральным центром очередных кадровых решений в отношении того или иного субъекта Федерации. Необходим был инструмент легитимации той колоссальной ответственности, которую взял в данном случае на себя федеральный центр, - ответственности за формирование исполнительной власти во всех тогда еще 89 регионах страны.

     Результатом двухгодичной работы было издание 28 июня 2007 года Указа Президента № 825 «Об  оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов  Российской Федерации»¹², который утвердил 43 показателя и установил обязанность глав регионов ежегодно составлять доклады о достигнутых значениях показателей за прошедший год и планируемых значениях на трехлетний период. Вслед за указом Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия утвердила дополнительные показатели, форму ежегодного доклада и методику оценки.

     Утвержденные  показатели (всего, с учетом дополнительных - 77) охватывают все сферы общественной жизни и отражают, как предполагается, состояния, на которые могут воздействовать органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а значит, находятся в сфере ответственности высших должностных лиц регионов (см. Приложение). Это следующие группы показателей:

     Экономический рост.

     Доходы  населения.

     Правопорядок  и общественная безопасность.

     Здоровье.

     Образование (общее).

     Образование начальное профессиональное, среднее  профессиональное.

     Культура, физическая культура и спорт.

     Жилищно-коммунальное хозяйство.

     Доступность и качество жилья.

     Государственное и муниципальное управление.

     Разработка, утверждение и внедрение системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации означает окончательную технологизацию процесса управления территориями, а значит, завершение встраивания центр-периферийного взаимодействия в вертикаль исполнительной власти. Согласно Конституции, «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»¹³.

     До  проведения реформ начала 2000-х годов  эта система существовала лишь в  качестве конституционной нормы. В  реальности были органы исполнительной власти на федеральном уровне и региональные исполнительные органы, однако четкой системы взаимоотношений между ними не было: они имели разную природу, формировались в соответствии с не связанными друг с другом нормативными актами. Федеральные органы - в соответствии с федеральным законодательством, региональные - в соответствии с законами 89 субъектов Российской Федерации. А значит, установить обязательные и постоянные для выполнения всеми из них одинаковые процедуры по повторяющимся отношениям в рамках компетенции федерального центра - основы единой системы власти - не удавалось.

     Помимо  проводимой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов  Российской Федерации единство системы  исполнительной власти в стране обеспечивается рядом других инструментов. Это механизмы, увязывающие политику, которая осуществляется на местах, с процессами, реализуемыми на федеральном уровне. Среди них:

     Разработка  субъектами Российской Федерации и  утверждение в Правительстве стратегий социально-экономического развития регионов¹⁴.

     Составление и представление в Правительство  России ежегодных сводных докладов о результатах и основных направлениях деятельности высших исполнительных органов  субъектов Российской Федерации.

     Составление и представление ежегодно в Министерство финансов Российской Федерации реестров расходных обязательств субъектов Федерации, в которых отражаются все выполняемые регионами полномочия и объем их финансирования¹⁵.

     Обобщая действующую в России модель федеративных отношений и выявляя в ней признаки внутренней динамики, можно заключить, что самообучающийся федерализм является гибко меняющейся функцией территориальной организации власти, и эта функция ограничена только определённой областью своего существования, в данном случае - фундаментальными составляющими федеративной организации государства. Легитимный субъект власти может задавать любые параметры, в соответствии с которыми данная функция будет принимать новые значения.

     В России любые изменения в системе центр-периферийных отношений каждый раз были продиктованы определенными задачами. Элита обосновывала свои действия, свои инициативы, и общество их принимало, соглашалось с новой мерой по корректированию системы управления - такой вывод можно сделать в связи с непротивлением осуществлению таких мер.

     Так как и государство, и общество являются элементами одной политической системы, то и атрибуты этой системы  являются общими для обоих. Федерализм развивается в ходе практики как  публичной власти, так и гражданских структур. Это означает, что, кто бы ни был источником и инициатором преобразований действующих федеративных отношений, новое состояние является результатом всей системы, т.е. на выходе любые изменения, вызванные влиянием эндогенных факторов, необходимо признавать результатом самообучения самой системы.

     Сегодня мало у кого вызывает сомнение окончательность  выбора Россией федеративной модели. Другого способа для удержания  больших пространств в рамках одного суверенного образования, кроме  как децентрализации, предоставления прав по самоуправлению, федеративной организации власти, у современного демократического государства, видимо, нет.

     Федерализм  есть не более чем система управления территориями, система организации  власти в пространстве, механизм центр-периферийного взаимодействия. А в этом вопросе российский опыт - опыт территориально крупнейшего государства в мире - является, очевидно, наиболее успешным, даже несмотря на распад Советского Союза, воспринимаемый многими (в том числе и за пределами России) именно как провал пространственной политики все той же огромной империи на востоке Евразии.

     Восприняв новые формы демократической организации политической системы и либеральную модель рыночного ведения хозяйства, России, с учетом отсутствия единства интересов - прежде всего на национальной почве, нужно было взять за основу и западный способ федеративной организации власти. Он был зафиксирован в этом виде в Конституции страны. В дальнейшем федерализм (равно как и демократия, превратившаяся в «суверенную», и капитализм, ставший государственным) стал развиваться уже с учетом национальных условий и местных традиций.

     Такова  логика самообучающегося федерализма - российской модели данной формы государственно-территориального устройства. Он закрепляется в качестве определенных принципов конституционного строя - в первую очередь через  учреждение базовых институтов, задающих общий вектор федеративных отношений и обладающих способностью к воспроизводству. На следующих этапах политическая система сама совершает отладку и настройку изначальной модели: появляются новые функции, создаются новые органы, меняется формат отношений. В этом выражаются особенности моделирования федерализма в России, который все еще находится в процессе становления и, безусловно, самообучения. 

     2. Общие конституционные принципы устройства современного Российского федеративного государства

     Для определения  структуры конституционных основ  российского федерализма необходимо определить параметры, совокупность которых  позволяет считать данное государство  федеративным; установить отличительные  особенности модели федерализма. Анализ этих параметров позволяет выявить признаки, с помощью которых можно установить принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, отличительные свойства системы разделения власти по вертикали, установить режим ответственности за ее осуществление. Нормы Основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма.

     В основе федерализма как формы  государственно-территориального устройства лежат исходные базовые положения - принципы, которые выступают сущностными и содержательными характеристиками федеративного государства. Они определяют природу федерации, ее состав, структуру, особенности взаимодействия федерального и регионального уровней государственной власти, модель разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

     Как отмечают А.В. Киселева и А.В. Нестеренко, определенное единое понятие принципа федерализма, федерации как формы  государственного устройства, отличия  ее от иных форм политико-территориальной  организации, а также рассмотренные основы концепции суверенитета в федеративном государстве не означают полного единообразия федеративной формы государства. Безусловно, как выражения единого понятия и как формы воплощения единого принципа все федерации обладают некоторой степенью сходства. Вместе с тем в рамках каждого из существовавших и существующих федеративных государств можно обнаружить множество оригинальных черт и особенностей, делающих уникальной ту или иную модель федеративной организации¹⁶.

     Анализ  принципов становления и функционирования федеративного устройства России имеет особое значение в конституционно-правовом исследовании. Принципы федерализма, составляющие фундамент государственно-территориального устройства любой федерации, указывают на степень политической и экономической свободы личности, демократизма в соответствующем государстве, основные тенденции его развития. Одновременно с этим применительно к Российской Федерации конституционно-правовое исследование принципов современного российского федерализма позволяет определить своеобразие государственно-территориального устройства России, ее индивидуальность и неповторимость.

     Под конституционно-правовыми принципами построения федеративного государства  следует понимать основополагающие идеи, закрепленные в конституциях и законодательствах федеративных государств и определяющие способ организации федерации в данном государстве, ее структуру и особенности по отношению к иным федеративным государствам.

     Под принципами федерализма понимаются исходные концептуальные положения теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства, которые интегрируют в себе идеальные представления и нормативные предписания об организации и функционировании системы государственно-правовых отношений на общегосударственном и региональном уровнях в их взаимодействии и сбалансированности интересов. Они охватывают определенные свойства федерализма, обусловливая вид федерации, ее структуру, характер взаимоотношений между государством и его частями, основы разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, а также определяют сущность и содержание федеративного государственно-территориального устройства. В российской конституционно-правовой теории и практике нет единого подхода к системе принципов федерализма¹⁷.