Федеративное устройство России

     Уже в современный период в 1991 г. был  принят Закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов», в соответствии с которым действия советских властей в отношении репрессированных народов были признаны преступными, а эти народы были юридически реабилитированы.

     Важнейший этап развития территориально-государственной  формы Российской Федерации приходится на начало 90-х гг., когда требования демократизации политической и государственной структур Советского Союза привели к его распаду и фактическому провозглашению суверенитета большинством автономных республик и многими автономными областями в составе РСФСР. Это явление, получившее название «парада суверенитетов», привело к сильному росту сепаратизма и национализма, что, в свою очередь, обернулось даже требованием некоторых республик о выходе из состава Российской Федерации. Серьезное значение для сохранения целостности Российской Федерации имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который впоследствии был включен в текст Конституции РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Российской Федерации. Кроме того, Федеративный договор разграничил предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти различных субъектов Российской Федерации. Федеративный договор не смог решить всех проблем территориально-политического устройства Российской Федерации и поставить заслон росту националистических тенденций в ряде субъектов, поскольку фактически не гарантировал принцип равноправия субъектов и оставлял много нерешенного во взаимоотношениях федеральных органов власти с органами власти субъектов.

     И наконец, особым этапом развития современного российского федерализма стало  принятие всенародным референдумом 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Проект был одобрен Конституционным совещанием и представлен Президентом РФ на всенародное голосование. Большинством голосов проект был одобрен, и Конституция Российской Федерации вступила в силу, положив начало новому этапу развития федеративных отношений в России.  

     Референдум  был проведен в соответствии с  Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г. «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации». По условиям проведения референдума Конституция считалась принятой, если за нее проголосовало 50% избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в референдуме участвовало не менее 50% зарегистрированных избирателей. По итогам голосования такие условия были соблюдены: в голосовании участвовало более 58 млн. избирателей (54,8%), а за принятие Конституции проголосовало 33,4 млн. избирателей, что составило 58,4% всех участвовавших в референдуме.

     1.2 Федеративное устройство современной России

     В ходе реализации в России институциональных реформ начала XXI века были осуществлены значительные перемены в системе центр-периферийной организации страны - изменения федерализма как ее конституционной формы. Эти изменения носили во многом радикальный характер, утверждая новую парадигму отношений между центром и российскими регионами, заставляя формулировать и выстраивать новые стандарты федеративного устройства.

     Налицо  формирование в России собственной, соответствующей своим традициям  и реалиям национальной модели федерализма - модели, сочетающей рожденную в иной политической культуре форму политико-территориального устройства с отечественным содержанием центр-периферийного взаимодействия. Очевидно, что, осуществляя транзит от длительно доминировавшей тоталитарной модели общества к новому демократическому социуму и, как следствие, воспринимая извне готовые институциональные формулы, Россия тем не менее «нуждается в собственном историческом опыте в области федерализма и строительства системы государственной власти всех уровней»⁸. Этот исторический опыт и продолжает восполняться в ходе реформ последних лет.

     Единство  целей и задач, стоящих перед  всеми субъектами Российской Федерации  в процессе реализации институциональных  реформ, к которым можно отнести  административную, бюджетную реформы, реформу местного самоуправления и др., является интегрирующим инструментом федеральной политики. Суть этой интеграции, унификации разнообразных политических традиций регионов проявляется в новых технологиях, применяемых сегодня при взаимодействии центра и субъектов Федерации. Результат изменения механизма этого взаимодействия отражает реальное, а не формально декларируемое содержание процесса реформирования государственных институтов, непосредственные задачи повышения эффективности как центр-периферийных отношений, так и управления страной в целом - такой эффективности, какой ее видит федерация как инициатор современных реформ.

     Пространственный  аспект изменений политической системы, которые происходили в России с начала 1990-х годов, свидетельствует о некой эволюции, через которую прошел российский федерализм. Если останавливаться на институциональных изменениях, то можно увидеть ломку советской системы управления, когда перестала существовать единая нить Советов - от поселковых до Верховного, - связывавшая все территориальные общности в единую структуру. Прослеживается формирование системы разделения властей на всем пространстве Российской Федерации, когда в каждой области, крае, республике, крупном городе и даже в каждом из изначально десяти малонаселенных автономных округов образовывались не только администрации, но и избирались местные парламенты, назначались мировые судьи, а где-то даже учреждались конституционные (уставные) суды. Различим процесс создания и расширения правового пространства на региональном уровне, когда в каждом субъекте Федерации принимались собственные конституции (уставы) и законы, оформлявшие реализацию компетенции регионов и выполнение связанных с этим обязательств перед населением.

     Если  анализировать неинституциональные  изменения, имевшие место в ходе развития федерализма в России, то можно выявить и формирование определенной региональной идентичности среди граждан России, проживающих в разных субъектах Федерации. Это наблюдается и в манере вести деловые отношения, и в расширении знаний о родном крае, и в формировании спортивных, культурных и прочих пристрастий. Можно увидеть и различия в политических предпочтениях жителей разных регионов России, что проявляется как в результатах голосования на выборах за конкретные партии, так и в общей политической активности, проявляющейся, в частности, в явке на федеральные, региональные или местные выборы.

     При этом динамика российского федерализма, как уже можно было обнаружить, не носила одновекторного характера  и не отличалась последовательностью и стабильностью. Менялись общие принципы организации власти в субъектах Федерации, менялись способы формирования «палаты регионов» Федерального Собрания - Совета Федерации, менялась экономическая база российских территорий: смены собственников на предприятиях, налоговые и бюджетные изменения. Наконец, в большинстве случаев так или иначе сменялись региональные элиты. Тем не менее федерализм оставался формой территориальной организации власти в России, и ни сама форма, ни название государства «Российская Федерация» правящей политической элитой так ни разу и не оспаривались.

     Весь  период эволюции федерализма в России есть период интенсивных изменений, период формирования новых институтов, период зарождения и дальнейшего  развития элементов внутри системы. Причем если образование первых элементов - таких, как заключение Федеративного договора, принятие новой Конституции, формирование изначальных управленческих структур и их персональный состав, - было продуктом деятельности акторов иных систем: Верховного Совета РСФСР, структур бывшей КПСС (прежде всего ее областных и краевых комитетов), консультантов международных организаций, то в последующем названные элементы жили собственной жизнью и изменяли систему в соответствии со своими представлениями. Т.е. система развивалась уже самостоятельно, своими внутренними силами, под действием собственных элементов - система обучалась, вернее даже, самообучалась:становилась другой в результате накопления нового опыта, новых знаний.

     При этом самообучение в данном случае осуществляется хоть и стихийно (в том смысле, что не запрограммированно), но не без некой определенной целесообразности. Ключевой динамической особенностью самообучающегося федерализма и России как самообучающейся федерации может быть названо перманентное инкрементальное изменение соответствующих федеративных институтов в целях обеспечения устойчивости политической системы на случай возникновения внешних или внутренних угроз по мере их выявления.

     В содержательном плане развитие федерализма  в России демонстрирует поиск наиболее соответствующих традициям и реалиям отечественного государственного строительства форм существования и функционирования каждого из аспектов модели, рожденной политической мыслью иной традиции. Все классики учения о федерализме от Й. Альтузиуса и отцов-основателей США до Д. Элейзера являлись представителями западной политической философии и описывали федеративные отношения как активный двусторонний процесс, инициаторами которого выступают сами отдельные территории, желающие образовать единую политическую общность, но при этом сохранить свою самостоятельность в определенных сферах. Очевидно, что природа федерализма в России носит совершенно другой характер.

     Само  понятие федеративных отношений  применительно к России синонимично  понятию центр-периферийных отношений - отношений между экономически развитым активным политическим центром и во многом зависимыми от него периферийными регионами. Периферия является поставщиком,источником ресурсов для федерального центра - и природных, и людских, и материальных. Периферия в большинстве своем пассивна. Центр активен. Это потребитель периферийных ресурсов: он стягивает все самое лучшее, что есть в стране, перерабатывает и на выходе выпускает продукт: управленческий, технологический, социальный.

     Этот  продукт по природе своей инновационен - он представляет собой нечто новое для страны и общества. И в свою очередь, потребителем этих инноваций является уже периферия: теперь она последовательно воспринимает, распространяет, интегрирует в свою практику продукт центра. Регионы в России, даже став субъектами Федерации, не ушли от такой схемы отношений, они не утратили и вряд ли утратят в ближайшей перспективе положение политической периферии относительно федерального центра. Важно подчеркнуть, что такова российская политическая традиция: подобная структура взаимодействия не характерна для классической теории федерализма.

     Российский  опыт - это ситуация, при которой  фактически унитарное партийно-государственное  образование в одностороннем  порядке преобразовалось и предоставило своим частям мандат на построение собственной государственности9. Тем самым регионы были просто поставлены перед фактом, что они теперь субъекты Федерации со всеми вытекающими последствиями.

     Очевидно, что особенность процесса первичной  федерализации в России может служить достаточным основанием, чтобы не оценивать в полной мере российский федерализм исключительно с позиций опыта западных федераций - их принципов, политических возможностей и сценариев развития. В то же время нельзя отрицать и того факта, что все крупнейшие (прежде всего территориально) демократии мира являются на сегодняшний день федеративными государствами: таковы США, Канада, Индия, ЮАР, ФРГ, Австралия и т. д. А значит, Россия - закономерный участник этого ряда.

     Можно сомневаться в справедливости тезиса о том, что «Россия сегодня выбирает федеративный тип государственного устройства... потому, что он исторически выстрадан нашими народами, исконно стремящимися к сохранению самостоятельности и национальной самобытности»⁹. Однако уже практически не приходится спорить с тем, что современный федерализм возник именно как один из способов регулирования отношений между народами, населяющими Российскую Федерацию.

     В начале 1990-х годов на волне «парада  суверенитетов» он призван был выполнять две принципиально важные для национальных отношений страны функции. С одной стороны, федерализм позволил ряду национальных групп, постоянно проживающих в России, реализовывать свои интересы, используя весь спектр современных политических возможностей. Для этого наиболее крупные национальные общности были наделены статусами республик, а также автономных округов или автономных областей (на сегодняшний день последняя форма - в единственном регионе) с соответствующим набором государственных полномочий. При этом второй функцией федерализма стало обеспечение совместного существования всех этих национальных групп в рамках одного государства. То есть вторая функция должна была сдерживать первую функцию - реализацию политических интересов этносов, развитие которых ведет к выделению данных национальных общностей в самостоятельные государства.

     Федерализм  стал своего рода компромиссом между  набиравшими силу этнонационалистическими  движениями и ослабевавшим государством. В то же время федерализм стал и  одним из трех «китов» (наряду с демократией и республиканской формой правления), на которых стал возникать новый конституционный строй России.

     Воспринятые извне, а не взращенные естественным путем матрицы не могли оставаться неизменными: при наложении на реальные общественные отношения они сразу же стали корректироваться - разумеется, задавая новые стандарты социуму, но и интегрируя в себя его прежние традиции. В этом нет ничего неожиданного - скорее, это показатель живого, реагирующего государства.

     Именно  поэтому сегодня федеративные отношения в России характеризуются проблемами совсем иного характера по сравнению с изначальными условиями. Это проблемы, порожденные самой жизнью общества, его насущными потребностями и интересами: преодоление последствий глобального финансово-экономического кризиса, комплексное развитие субъектов Федерации в рамках единого общенационального вектора, сохранение гражданского мира и укрепление социальных связей между жителями разных частей страны.