Федеративное устройство России

     Несмотря  на то что любое государство, любое  публично-правовое образование всегда находится в процессе эволюции и так или иначе с разным темпом меняется во времени, самообучающимся федерализмом следует признать такую политическую систему, в которой федеративная организация власти является относительно новой и возникает в ходе модернизации, в результате некого сознательного акта (заключение договора, принятие новой конституции или законов, проведение референдума). Такая ремарка необходима для обоснования различия подходов к оценке институциональных изменений в странах с разным опытом федерализма: если в системах, где федерализм на протяжении многих десятилетий, а то и столетий доказал свою эффективность, любые преобразования сложившейся модели вызывают обоснованные подозрения, то в «молодых» федерациях изменения не просто оправданны - они необходимы для скорейшей нормализации, «диффузии» системы. Переходный характер государства априори подразумевает возможность проб и ошибок, и чем больше их будет - тем быстрее будет завершено формирование полноценной и легитимной системы управления.

     В ситуации, когда подавляющее большинство  субъектов Федерации не справляется  со своими функциями, осуществлять передачу или делегирование на места дополнительных полномочий - полномочий, которые нужны  для реализации реформ, - весьма рискованно: число регионов, способных выполнять в должном объеме свои функции, будет продолжать сокращаться, а значит, и общая эффективность государственного управления будет снижаться. Поэтомупараллельно с масштабными преобразованиями, затрагивающими всю страну (а лучше опережая их), должна осуществляться процедура выстраивания эффективного федеративного механизма взаимодействия между центром и периферией.

     Именно  на повышение эффективности федерализма  за счет сокращения степени его асимметричности  направлен один из основных трендов нынешнего политического развития России - укрупнение регионов путем их объединения друг с другом.

     Укрупнение  регионов дает целый ряд преимуществ. Во-первых, объединяются ресурсные  возможности укрупняющихся территорий, что очевидным образом создает синергетический эффект, поскольку позволяет использовать общие ресурсы целенаправленно, без разделения, согласования и перераспределения: выгоду от использования получает один субъект, а значит, он один заинтересован и от него одного зависит разработка ресурса. Для регионов депрессивных и глубоко дотационных это реальная возможность форсирования экономического развития. До недавнего времени в России не было «ни одного инструмента, целенаправленно работающего на экономический рост в пространственном аспекте»¹⁰. Укрупнение регионов стало именно таким инструментом.

     Во-вторых, увеличиваются демографические  возможности объединяющихся субъектов  Федерации. Проблема миграции экономически активного населения из регионов малонаселенных и проблемных в более развитые просто снимается, если между ними исчезают административные границы. Население новых, укрупненных регионов становится количественно более сбалансированным относительно населения других регионов, что, во-первых, сглаживает различия по численности и структуре населения пространственно близких субъектов Федерации, а во-вторых, позволяет эффективнее решать демографические проблемы единых территорий.

     В-третьих, объединение регионов позволяет  уменьшить бюрократическую нагрузку. Сегодня в каждом субъекте Федерации действуют органы исполнительной (администрации, правительства) и законодательной (советы депутатов, законодательные собрания) власти. Они имеют своих представителей в Совете Федерации. За счет региональных бюджетов содержатся представительства субъектов Российской Федерации при федеральных органах власти в Москве и в других городах. А за счет федерального бюджета обеспечивается деятельность территориальных управлений различных федеральных органов власти в субъектах Федерации, федеральных судов - прежде всего среднего звена (краевые, областные, окружные и др. суды), необходимость которых часто не соответствует потребностям территориальной юрисдикции и обусловлена исключительно фактом статуса субъекта Федерации.

     Деятельность  всех этих органов и должностных лиц обеспечивают многочисленные работники аппаратов. Формальная необходимость всех этих структур обуславливает высокую концентрацию государственных служащих в небольших субъектах Российской Федерации. В объединенном регионе появляется возможность сократить общую численность бюрократического аппарата,поскольку исчезает надобность фактического дублирования функций, и тем самым сэкономить значительные бюджетные средства.

     В-четвертых, укрупнение регионов является удобным  юридическим механизмом для того, чтобы решить парадоксы федеративного деления, унаследованные современной Россией у прежней советской системы и лежащие сегодня «мертвым грузом» в конституционном пространстве страны. Они связаны с тем, что прежде существовали административно-территориальные единицы, разграниченные между собой в соответствии с неактуальными уже сегодня задачами (неактуальными хотя бы потому, что они не позволяют большинству регионов выполнять свои функции). В современных условиях эти административно-территориальные единицы являются государственными образованиями с определенными правами, что означает невозможность такого же произвольного подхода к изменению границ между ними, который был использован при их установлении, а значит - невозможность легкого устранения возникших парадоксов.

     Если  в Советском Союзе для создания очередной области достаточно было указа Верховного Совета, то сейчас для расформирования этой области  необходимо запускать сложную и  кропотливую процедуру, которая  должна включать выдвижение инициативы, организацию референдума для выяснения воли населения, разработку и принятие соответствующего федерального закона.

     К парадоксам современного российского  федерализма стоит отнести, например, следующий факт: несмотря на заявленное в преамбуле Конституции равноправие народов, до недавнего времени оно напрямую нарушалось в федеративной структуре государства. В состав Российской Федерации входили одновременно три субъекта, в которых политическая автономия предоставлялась бурятскому народу. Это Республика Бурятия, Агинский Бурятский автономный округ и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Сегодня осталась одна Бурятия.

     Другой  пример своего рода асимметричности  федеративного деления - Еврейская  автономная область¹¹. Во-первых, фактически эта автономия уже давно не представляет заявленную в названии этническую общность. Евреи в области, согласно данным Всероссийской переписи населения 2002 года, составляли около 2% населения. Во-вторых, сама форма - автономная область - как бы «висит в воздухе», является пустой «оболочкой». Ее статус в ряду других форм никому не понятен и, тем более, законодательно не закреплен.

     Такая ситуация также являет собой пример остаточного явления после «сложного» административно-территориального деления  РСФСР. Автономные области являлись неким симбиозом, переходной стадией между национальными (автономными) округами и автономными республиками. В ходе парада суверенитетов 1990-1991 гг. практически все автономные области вышли из состава краев и областей, в которые прежде входили, преобразовались в республики и приняли свои декларации о суверенитете. Еврейская автономная область - единственная сохранившая за собой прежнее наименование, тем не менее вышла из состава Хабаровского края и сегодня является самостоятельным субъектом Российской Федерации.

     В то время как для территориальных  регионов России - для областей и  краев - укрупнение являлось бы вполне логичным решением описанной проблемы, для автономных субъектов Федерации  такой подход грозит утерей особых статусов, приобретенных вначале  по Федеративному договору 1992 года, а затем закрепленных в Конституции 1993 года. Как следствие, начавшийся в России процесс укрупнения регионов если и оспаривается, то только в национальных субъектах Федерации и фактически лишь местными элитами. Так, например, именно вопрос дальнейшей судьбы республик Адыгея и Алтай был ключевым и широко обсуждавшимся при смене высших должностных лиц этих регионов в 2006 году.

     Сегодня государство обладает достаточными инструментами, задействование которых  позволит региональным (прежде всего национальным) элитам проявить гибкость и обеспечить выполнение стоящих перед Российской Федерацией целей. Наличие подобных инструментов является особенностью нынешнего исторического момента и носит, вероятно, временный характер. Обсуждать возможность использования этого момента сегодня позволяет практика последовательного принятия нынешней властью радикальных с точки зрения «консервации» федеративных отношений решений - решений, принятие которых требует не только определенных социально-экономических предпосылок, но и наличия твердой политической воли.

     Так, наверное, наиболее ощутимым и общественно  значимым решением явилась отмена прямых выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - губернатора, главы администрации, президента республики - и введение нынешней процедуры наделения соответствующими полномочиями региональными парламентами по представлению президента страны. Чтобы наиболее объективно оценить место этого решения в процессе административно-федеративного реформирования, необходимо проследить его предысторию, а именно, как сама процедура легитимации региональных лидеров зарождалась и изменялась в ходе новейшей российской истории.

     До  распада Советского Союза во главе  каждого российского региона (как  краев и областей, так и автономных республик) стоял своеобразный структурный «триумвират»: обком КПСС, областной совет и областной исполнительный комитет. Депутаты областного совета избирались населением и, в свою очередь, выбирали себе председателя и назначали исполнительный комитет. Однако основная власть в регионе фактически принадлежала областному комитету КПСС и его первому секретарю, утверждаемому в ЦК.

     После разрушения партийной вертикали  власть естественным путем перешла  к советам, а после распада  советской системы - к исполнительным комитетам, которые повсеместно стали переименовываться в администрации или региональные правительства. В большинстве республик появились посты президентов, которые стали выборными - где-то напрямую населением, а где-то и региональными представительными органами. Все эти особенности закреплялись в местных конституциях.

     В 1991 году, еще до заключения Федеративного  договора, был принят Закон РСФСР  «О выборах главы администрации», устанавливавший возможность избрания руководителей регионов напрямую населением. Формально этот закон продолжал действовать до его отмены в 1999 году. Однако в 1993 году был принят Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации». Согласно этому закону, главы субъектов Российской Федерации (не республик) стали назначаться президентом страны по согласованию с советом народных депутатов края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

     В 1994 году был издан Указ Президента «О мерах по укреплению единой системы  исполнительной власти в Российской Федерации», которым уже устанавливалось назначение на должность и освобождение от должности руководителей субъектов Федерации (вновь за исключением республик), равно как и применение к ним мер дисциплинарной ответственности указами Президента по представлению председателя Правительства Российской Федерации.

     Кстати, формально, названный Закон «О порядке  назначения на должность...» в части, касающейся администраций субъектов  Российской Федерации, так никто  никогда и не отменял, и он остается действующим до сих пор. Фактически же, закон утратил силу с принятием федерального закона от 5 декабря 1995 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором устанавливалась необходимость завершения выборов глав исполнительных органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации не позднее декабря 1996 года.

     В 1999 году был принят уже фундаментальный  и более полный Федеральный закон  «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в который тем не менее позднее вносились неоднократные изменения. Первые редакции закона устанавливали необходимость избрания руководителя региона путем всеобщих прямых выборов. Данная норма действовала до 2004 года, пока не был закреплен действующий ныне порядок наделения полномочиями высшего должностного лица законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению президента страны.

     Реформами федерализма можно признать и изменения порядка формирования верхней палаты российского парламента - Совета Федерации, представляющего в законодательном процессе страны интересы территорий. В 1993 году члены палаты первого созыва избирались непосредственно населением. С 1995 года сенаторами по должности становились высшие должностные лица и руководители органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.

     В 2000 году был установлен действующий  до сих пор порядок формирования верхней палаты, согласно которому членами Совета Федерации становятся назначаемые региональными руководителем и парламентом представители органов соответственно исполнительной и законодательной власти субъекта Федерации. Данная схема также не является окончательной, и с 2011 года сенаторами будут становиться только лица, победившие на выборах в региональные или муниципальные органы власти в субъектах Российской Федерации.