Финансовое право ЦБ

       В отчетном году осуществлялся консолидированный надзор за деятельностью банковских (консолидированных) групп, в рамках которого на регулярной основе проводился анализ консолидированной отчетности, представляемой головными кредитными организациями, а также иной имеющейся в распоряжении Банка России информации, в том числе результатов проверок. В ходе данной работы особое внимание обращалось на оценку полноты определения периметра консолидации, правильность составления отчетности и своевременность ее представления в Банк России, финансовое состояние группы, а также соблюдение пруденциальных норм. В числе допущенных нарушений преобладало несвоевременное представление головными кредитными организациями банковских (консолидированных) групп в Банк России консолидированной отчетности.

       В целом за 2007 год от структурных  подразделений надзорного блока  Банка России поступило свыше 1300 запросов на аналитические материалы, формируемые по результатам мониторинга  предприятий.

       При этом проанализирована деятельность свыше 3000 предприятий нефинансового сектора экономики.

       В 2007 году продолжена работа по обследованию кредитных организаций по тематике Интернет-банкинга с целью выявления  возможных источников банковских рисков, связанных с применением данной технологии дистанционного банковского обслуживания.

       2.2 Инспектирование  кредитных организаций

       Деятельность  Главной инспекции кредитных  организаций Банка России направлена на реализацию функций Банка России в области банковского регулирования  и надзора в части выявления  в ходе инспекционных проверок нарушений кредитными организациями действующего законодательства и нормативных актов Банка России, а также на оценку проблем в деятельности кредитных организаций на возможно более ранних стадиях их возникновения и обеспечение подразделений надзорного блока достоверной информацией о реальном уровне рисков, принимаемых кредитными организациями.

       В 2007 году инспекционные проверки кредитных  организаций (их филиалов) осуществлялись преимущественно на плановой основе.

       В ходе инспекционных проверок кредитных организаций (их филиалов) основное внимание уделялось тем аспектам банковской деятельности, которые были связаны с повышенными рисками, а именно: кредитной деятельности, в том числе по предоставлению кредитов физическим лицам; реализации процедур внутреннего контроля, направленных на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; ликвидности банков. В задания на проведение проверок кредитных организаций (их филиалов) включались вопросы, позволяющие оценить реальные уровни рисков в этих областях банковской деятельности и, соответственно, финансовую устойчивость кредитных организаций.

       Всего в 2007 году уполномоченными представителями  Банка России было проведено 1742 проверки кредитных организаций (их филиалов).

       Из  общего числа проверок, проведенных  в кредитных организациях (их филиалах), 393 (22,6%) были комплексными, 1349 (77,4%) . При этом в филиалах было проведено 97 комплексных проверок и 520 тематических (из них 87 -- в филиалах Сбербанка России ОАО, где проводились только тематические проверки).

       Проведены проверки 866 кредитных организаций (72,8% от количества действующих на 1.01.2007 кредитных организаций) и 609 филиалов кредитных организаций (18,6% от количества филиалов действующих на 1.01.2007 кредитных организаций), включая 84 филиала Сбербанка России ОАО (9,8% от количества действующих на 1.01.2007 филиалов Сбербанка России ОАО)

       В отчетном году продолжилась сложившаяся  в последние годы тенденция снижения инспекционной нагрузки на кредитные организации, что отразилось как в уменьшении общего количества проверок, так и в изменении соотношения плановых и внеплановых проверок в пользу плановых

       По  результатам проведенных в 2007 году инспекционных проверок выявлены 17 969 нарушений в деятельности кредитных организаций (их филиалов).

       Наибольшее  количество нарушений связано с  невыполнением требований Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма” -- 4376, или 24,4% от общего числа нарушений. Значительную часть составили нарушения при проведении кредитных операций -- 3469 (19,3%), организации работы по ведению бухгалтерского учета -- 1698 (9,4%), достоверности учета и отчетности--1425 (7,9%). Нарушения порядка совершения кассовых операций составили 1244 (7%), требований валютного законодательства -- 1024 (5,7%). По сравнению с 2006 годом общее количество нарушений и их структура по видам существенно не изменились.

       Главной инспекцией кредитных организаций  Банка России в 2007 году на постоянной основе проводилась работа по повышению качества инспекционной деятельности, в том числе повышению эффективности и уровня предпроверочной подготовки, совершенствованию методической базы инспекционной деятельности, усилению контроля за качеством актов проверок. При подготовке проверок особое внимание уделялось усилению взаимодействия с подразделениями дистанционного надзора, обеспечению функциональной связи руководителей рабочих групп с кураторами кредитных организаций.

       В 2007 году была продолжена координация работы по организации и осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций (их филиалов), расположенных на территории Чеченской Республики. В 2007 году рассмотрены документы по открытию на территории Чеченской Республики 11 внутренних структурных подразделений кредитных организаций, проведены проверки с выездом на места кассовых и других помещений подразделений кредитных организаций на предмет их соответствия установленным требованиям.

       2.3 Надзорное реагирование

       Являясь органом банковского регулирования и надзора, Банк России осуществляет постоянный контроль за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России. При выявлении недостатков и нарушений в деятельности кредитных организаций Банк России в соответствии со статьей 74 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” и нормативными документами Банка России, исходя из характера допущенных нарушений и обусловивших их причин, а также общего финансового состояния кредитной организации, рассматривает вопрос о применении мер надзорного реагирования и определяет их состав.

       Реагируя  на имеющиеся недостатки в деятельности кредитных организаций, Банк России исходил из принципов своевременности применения мер воздействия, их соразмерности допущенным нарушениям, последовательности применения. По примененным мерам воздействия осуществлялся контроль за их выполнением.

       В 2007 году в составе применяемых  мер воздействия по-прежнему преобладали предупредительные меры, прежде всего направление писем в адрес руководства банков с информацией о недостатках в деятельности и рекомендациями по их исправлению (их количество -- более 1000 -- осталось на уровне 2006 года).

       Выявляемые  в деятельности кредитных организаций  недостатки и нарушения оперативно рассматривались совместно с  руководителями и собственниками кредитных  организаций, обсуждались мероприятия  по их устранению. Это способствовало сокращению количества примененных к кредитным организациям принудительных мер воздействия. Так, количество запретов на осуществление отдельных банковских операций в 2007 году уменьшилось по сравнению с 2006 годом более чем в 2 раза. Значительно реже применялись запреты на открытие кредитными организациями филиалов.

       Проводилась работа по повышению транспарентности принятия решений о применении к  кредитной организации мер воздействия, в частности, территориальным учреждениям  Банка России было рекомендовано  проводить совещания с кредитными организациями по обсуждению результатов проверок, выявленных в ходе проверок нарушений и намерений применить к кредитной организации те или иные меры воздействия.

       В целях повышения эффективности  мер надзорного реагирования Банк России ориентировал свои территориальные учреждения на оперативное информирование о существенных с точки зрения территориальных учреждений негативных событиях в деятельности кредитных организаций, которые могут иметь серьезные последствия для их клиентов и вкладчиков.

       В 2007 году Банком России была продолжена работа по совершенствованию надзора за деятельностью кредитных организаций в целях выявления негативных тенденций в их деятельности на ранней стадии возникновения, предотвращения их дальнейшего развития, своевременного и адекватного реагирования в случае возникновения проблем. В соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России проводилась комплексная работа, направленная на обеспечение защиты прав и законных интересов кредиторов и вкладчиков кредитных организаций.

        3. Проблемные вопросы  надзора за деятельностью  кредитных организаций

       Важнейшими  направлениями в сфере банковского  регулирования и надзора являются:

       * определение режима банковского  надзора и применение при необходимости  мер надзорного реагирования исходя, прежде всего, из характера рисков, принятых кредитной организацией, и качества управления рисками;

       * обеспечение функционирования системы  раннего реагирования и применения  комплексной оценки деятельности  кредитных организаций, включающей оценку качества управления и внутреннего контроля;

       * повышение оперативности и эффективности  принимаемых решений. 

       Таким образом, перед банковским надзором ставится задача развития содержательных (риск-ориентированных) подходов, включающих в себя оценку деятельности кредитных организаций и применение мер надзорного реагирования исходя прежде всего из содержания и реальной оценки рисков банковской деятельности с позиций их потенциального влияния на устойчивость кредитных организаций (профессиональное суждение).

       Определенная  часть пути по изменению подходов в сфере банковского надзора  уже пройдена. За последние несколько  лет Банк России заметно активизировал  свою деятельность по реализации надзорных  полномочий. Как отмечают эксперты, ЦБ РФ приступил к публикации ежегодных отчетов о развитии банковского сектора и банковского надзора в Российской Федерации. Проделана большая работа по приведению нормативно-правовой базы в соответствие с целями и принципами риск-ориентированного банковского надзора⁶.

       Вместе с тем надзорные процедуры Банка России еще имеют направления для совершенствования. Сложившаяся система пруденциального надзора по ряду моментов вызывает критические замечания российских банков.

       Обратим внимание на некоторые правовые проблемы института надзора за деятельностью кредитных организаций.

       Во-первых, одна из центральных проблем - проблема соответствия нормативных актов  Банка России федеральным законам. Даная проблема имеет огромный практический аспект и ее суть заключается не только в том, что Банк России выходит за пределы своей компетенции и принимает акты (отдельные нормы) изменяющие или дополняющие банковское и/или гражданское законодательство РФ, что само по себе является серьезным нарушением. Проблема состоит в том, что кредитные организации de facto (но не de jure) обязаны следовать таким актам. Как уже отмечалось, в ст. 74 Федерального закона закреплено, что «в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев».

       Смежной проблемой является и «нормотворчество»  Банка России в виде «писем». Как  уже отмечалось, данная форма акта не является нормативным актом и  не de jure не обязательна для субъектов банковской деятельности. Однако на практике из рекомендательных актов они превращаются в обязательные, но за последствия их реализации отвечает фактически только кредитная организация, но не Банк России. И происходит это потому, что норма устанавливается письмом, а не нормативным актом. Представляется, что данная практика должна быть прекращена. Банк России должен строго следовать тем формам актов, которые закреплены в ФЗ «О ЦБ РФ».

       Во-вторых, следующая проблема практического плана - проблема отчетности кредитных организаций. Как отмечают эксперты, особого внимания заслуживает вопрос об избыточности форм отчетности кредитных организаций, часть которых либо дублирует друг друга, либо не вытекает из существа надзорной практики. По экспертным оценкам, каждый банк тратит на составление отчетности в среднем примерно 10-15% совокупного фонда рабочего времени. Только в Банк России ежегодно он подает порядка 4 тыс. отчетов по 84 формам. Кроме этого, различные формы отчетности направляются в другие органы государственной власти: Федеральную службу государственной статистики, Росфинмониторинг, налоговые органы, Федеральную службу по финансовым рынкам и т. д.