Совершенствование системы управления муниципальной собственностью

        Исследование единого методологического  подхода по управлению муниципальной  собственностью, который позволяет  органам местного самоуправления  принимать обоснованные решения  предполагает рассмотрение основных методов и принципов управления муниципальным имуществом.

         Существуют четыре основных метода  ведения муниципального хозяйства:

- прямое управление;

- муниципально-подрядная  система;

- муниципально-арендная  система;

- муниципальная концессия.

         Прямое управление.

        При прямом управлении муниципалитеты  осуществляют непосредственное  руководство муниципальными предприятиями  и муниципальными учреждениями. Уточним, за какими организациями, и на каких правах закрепляется  муниципальная собственность.

   Гражданским  кодексом предусмотрено создание  муниципальных предприятий в  форме унитарных предприятий, которые  не наделены правом собственности  на закрепленное за ними собственником  имущество. Имущество унитарного  предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям). Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения. [3]

          Владение, пользование и распоряжение  имуществом, принадлежащим на праве  хозяйственного ведения, ограничено  правом контроля со стороны  собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. А также правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия и запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

        Органы местного самоуправления  вправе создавать муниципальные  учреждения и закреплять за  ними имущество, находящееся в  муниципальной собственности. Особенности правового положения закрепленного имущества, за муниципальным учреждением состоят в следующем.

        При наступлении ответственности  учреждение отвечает по своим  обязательствам находящимися в  его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения.

         В соответствии со статьей 296 Гражданского  кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. [3]

        Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, но если собственником, предоставлено право учреждению осуществлять деятельность приносящую доходы, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

     Преимуществами  создания муниципального унитарного  предприятия являются, получение дохода в долгосрочном периоде в виде отчислений от чистой прибыли и платы за пользование муниципальным имуществом, возможность решения задач социально - экономического развития территории.

       Так же, в рамках этого метода  управления муниципальные образования могут выступать учредителем хозяйственных обществ.

        Правовые основы участия муниципальных  образований в хозяйственных  обществах определяются гражданским  кодексом Российской Федерации, федеральными законами «Об обществах  с ограниченной ответственностью», «Об акционерных обществах». К преимуществам хозяйственных обществ относят:

- возможность  привлечения стороннего капитала  в деятельность предприятия за  счет продажи долей или пакетов  акций;

- ограничение  ответственности муниципального  образования по долгам хозяйственного общества только вкладом в уставный капитал;

- наличие органов  управления, в которых участвует  учредитель (муниципальное образование);

- возможность  нормативного регулирования процедуры  увольнения руководителя;

- возможность стимулирования работы управленческого персонала к повышению эффективности деятельности предприятия.

          Уточним, что основными критериями  выбора той или иной формы  использования имущества является  значимость объекта для решения  вопросов местного уровня и эффективность различных форм использования с точки зрения собственника. [27, с. 347]

            Муниципально-подрядная система.

         При муниципально-подрядной системе  строительство и выполнение определенных  функций ведется не службами  муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

         В Российской Федерации этот  метод регулируется Федеральным  законом от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении  заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг  для государственных и муниципальных  нужд». [11]

           Муниципально-арендная система.

         Данная система применяется не  с целью избавления органов  местного самоуправления от расходов  по эксплуатации имущества, а  лишь при условии невозможности  распорядиться муниципальным имуществом  более выгодным образом.

         Муниципальное имущество на определенный  срок сдается в аренду частным  лицам. При этом муниципалитет  на срок аренды полностью отказывается  от доходов, получаемых от использования  сдаваемого имущества в обмен  на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов

местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.

         Преимуществами передачи в аренду являются появление стабильного источника доходов и возможность использования объектов недвижимости в будущем для развития муниципального образования. Недостатками аренды считаются потеря возможных доходов в виде земельного налога, при фиксированной ставке возможны потери от инфляции.

        Обладая большим, чем у любого  другого собственника на данной  территории объемом ликвидного  имущества, муниципалитет способен  диктовать свои условия рынку:

- сдерживать  рост и разброс цен,

- задавать уровень  корректности и стабильности  договоров,

- снижать уровень  произвола в отношении арендаторов  со стороны частных владельцев  недвижимости и т.д.

        При заключении договоров аренды, уполномоченные, на то органы  местного самоуправления вступают на поле гражданско-правовых отношений, где действуют принципы свободы договора и равенства его участников. Но предоставить муниципальным чиновникам право вести эксклюзивные переговоры об условиях договора аренды (сроках, цене и т.д.) невозможно. [26, с. 85]

       Органы местного самоуправления  обязаны:

- регламентировать  свою деятельность нормативно-правовыми  актами;

- действовать  в интересах всех членов местного  сообщества;

- обеспечивать  гласность и прозрачность своей  деятельности.

         Отсюда вытекает необходимость разработки местного нормативно-правового акта о порядке передачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, утверждения его местным представительным органом власти и доведения его до сведения всех заинтересованных лиц через средства массовой информации.  [23, с. 25-27]

         Конечно, для арендаторов умеренные  цены, стабильность и предсказуемость  условий аренды, открытые конкурсы  на право аренды, выявляющие истинную  стоимость объектов аренды, имеет особое значение. Именно благодаря этим факторам предприниматели охотнее арендуют муниципальную недвижимость, чем такую же частную. Но местные органы власти не должны забывать о том, что они должны действовать в интересах населения.

         Муниципальная концессия.

         Представляет собой уступку муниципалитетом  на определенный срок и на  договорных условиях частному  хозяйствующему субъекту права  устраивать и вести хозяйство  в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной  системы означает неспособность муниципалитета вести ту или иную часть местного хозяйства.

        По вопросу применения концессионного  механизма в литературе описывается  два опыта применения концессионного  механизма.

         В первом случае, эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли, полученной в результате деятельности  организации, переходит из общественных  в частные руки. При этом концессионная  эксплуатация общеполезных предприятий  чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).

          Местные власти оказываются связанными  договором на много лет вперед  и не могут отказаться от  невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет.

В этом случае, практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства и при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость.

       Сторонниками такой системы являются  исключительно представители частного  бизнеса. Концессия муниципального имущества, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муниципального хозяйства. [27, с. 87]

       Следующий опыт применения определяет  преимущества и проблемы применения  концессионного механизма, к преимуществам относит:

- ограничение  финансового участия муниципальных  образований в осуществлении  проектов:

- создание конкурентной  среды в отрасли;

- приток дополнительных  денежных средств на территорию;

- создание дополнительного  числа рабочих мест, за счет  строительства или реконструкции объектов коммунального назначения;

- расширение  числа возможных инвесторов, так  как в управлении могут передаваться  как предприятия в целом, так  и отдельные объекты коммунальной  инфраструктуры;

- пополнение  собственности муниципального образования современным оборудованием, так как по истечении срока договора оно переходит в распоряжение органов местного самоуправления.

          Реализация концессионного механизма  связна с такими проблемами, как:

- отсутствие  практики договорных отношений  как между собственником и концессионером и потребителем коммунальных услуг, поэтому об эффективности этого способа можно судить по расчетным параметрам;

- необходимость  закрепления ответственности за  тарифное регулирование услуг, например, тепло - и водоснабжения, за органами местного самоуправления (только при этом условии концессия будет работать);

- потеря влияния  в сфере коммунального обслуживания;

- отсутствие  стимулов для инвесторов и  местных властей к заключению  подобного типа договоров.  [26, с.87]

      Таким образом, каждое муниципальное  образование должно индивидуально  подходить к данному методу  управления муниципальной собственностью, исходя из соображений продуктивности  с учетом возможных рисков.

       Какую бы форму управления  органы местного самоуправления ни выбрали, они должны, стремится максимально сохранить управляемость имуществом на своей территории, однако искусственно сохранять неэффективное муниципальное имущество не следует. Например, необходимость в муниципальных унитарных предприятиях можно обосновать исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут эффективно реализовываться предприятиями других форм собственности. [23, с. 105]

     Таким образом, становление муниципальной собственности и развитие системы муниципального управления представлены в мировом опыте как параллельные и зависимые друг от друга процессы, степенью развития каждого из них определяется уровень развития муниципального образования в целом. Генезис и совершенствование муниципальных управленческих систем в целом, является бесконечным процессом, и на разных этапах своего становления и развития требует изучения опыта различных муниципальных систем, исследования методов и приемов муниципального управления, а также разработки и создания моделей и механизмов управления муниципальным образованием и его собственностью.