Совершенствование системы управления муниципальной собственностью

Один из крупнейших американских исследователей проблем управления и регулирования муниципальными образованиями В.Остром отмечал, что человечество может учиться «развивать способности к самоуправлению двояко, на жестком опыте истории и на опыте друг друга». [26, с. 35] Для населения нашей страны это утверждение приобретает особый смысл, так как в развитии теории и практики управления муниципальной собственностью Россия утратила подобный исторический опыт на этапе социалистических преобразований. С возрождением муниципальной формы собственности важно изучить накопленный опыт России в дореволюционном периоде, а также этапы становления муниципальной собственности и развитие методов управления ею в других странах.

Одним из наиболее традиционных институтов управления муниципальной собственностью, выполняющих функцию регулирования отношений на уровне местного сообщества, стала политика примирительного общинного хозяйствования. Принципы этой политики сформировались и существуют достаточно давно:

1.  Главным  органом управления в них было  собрание старейшин двора, которое  выступало в качестве института  управления собственностью общин

2. Сбалансированные  отношения на местном уровне,

3. Баланс в  определении норм организации  и деятельности институтов управления муниципальным и местным хозяйством.

В результате развития экономических связей и укрупнения территориальных образований начался процесс создания городов, повлекший за собой выделение муниципальной собственности, что предопределило формирование городского населения, а также института общественной собственности и необходимость владения, управления и распоряжения этой формой собственности.

Обращение к историческому опыту управления муниципальными образованиями в большинстве европейских стран (например: Германия, Англия) показывает, что основные принципы этого управления возникли на основе законодательных актов (хартий), в которых прописывалось:

      - свободны от всякой торговой пошлины;

      - право  жителей избирать должностных  лиц города;

      - освобождение  жителей города и их собственности  от дорожных сборов, пошлин за  проезд;

      - право  выбора жителями совета города  для осуществления управления  городом и его собственностью.

Система управления муниципальным образованием включала в себя исполнительные функции, осуществлявшиеся выбранными представителями, и законодательные функции, выполнявшиеся общим собранием горожан, для решения экономических, социальных и политических проблем муниципалитетов. Эта система управления муниципальным образованием и его собственностью, а также структура деятельности его органов и должностных лиц определялись следующими принципами:

- разграничение  полномочий представительной и  исполнительной власти;

- выборность  должностных лиц в органы муниципального управления;

-публикация и  систематизация экономических, социальных, политических законов и нормативных  актов;

- экономическая  и политическая ограниченность  полномочий местных сообществ  относительно более крупных образований;

- ограничение  прерогатив государственной власти при отставании позиций муниципальных образований.

 Этот период  характеризуется тем, что экономическую  основу муниципальных отношений  составляет функционирование корпоративного, интегрированного, взаимосвязанного  сообщества, обеспеченного коллективностью отношений через механизмы взаимопомощи и совместной хозяйственной деятельности. Но в механизмах муниципального управления имелись ограничения по возможному участию населения в местном управлении по признакам сословности, территориальной принадлежности, имущественного ценза. Нормативное регулирование управления муниципальными образованиями осуществлялось источниками разнообразными как по происхождению, так и по форме и содержанию. [26, с. 46-48]

Во Франции первоначально существовал принцип разделения муниципальной власти и в числе управляющей силы была коммунальную власть. Подобная идея муниципальной власти, как особого института управления трактовалась, прежде всего, исходя из природы городской собственности, характера управления ею, а также компетенции и полномочий муниципальной власти. Принципы:

- самостоятельность  муниципального образования в  управлении муниципальной собственностью;

-  ограничение  прерогатив государственной власти  при отставании позиций муниципальных  образований.

Были созданы представительные органы местного управления - муниципальные собрания и исполнительно-распорядительные муниципальные администрации. Эти органы управления в городах были включены в состав исполнительных органов государственной власти в качестве низовых звеньев, как учреждения, ответственные за осуществление исполнительной деятельности и использование собственности перед населением муниципалитетов и перед правительством страны. Таким образом, весь круг экономических и социальных проблем муниципальных образований  был возложен на администрации городов.

Реформа местного управления в Германии опиралась на опыт французских и бельгийских экономистов в области муниципальных исследований, в ней были сформулированы основные положения общественной теории самоуправления. Экономический смысл данной общественной теории заключался в следующем: государство должно признавать свободу муниципальных образований и предоставить им возможность самим управлять своими делами, но основная идея состоит в том, что муниципальная собственность, относясь к общественной, в то же время не является государственной формой собственности, и из этого, возможно, делать вывод, что и управление муниципальными образованиями носит негосударственный характер управления, следовательно, на местное управление возлагается осуществление хозяйственных функций.

Интересно, что в Германии основу современных городских уставов составляют до сих пор городской устав 1808 года (принято по распоряжению Наполеона). Основное его содержание отражено в следующих положениях:

- осуществление  децентрализации власти и формирование  органов местного управления;

- предоставление  возможности участия в местном  самоуправлении только собственникам  недвижимости в установленных  размерах;

- включение в  систему управления городом различных структур: городского совета, представительного органа, осуществляющего функции по защите интересов горожан; магистрат, орган исполнительной власти; бургомистра, выполняющего функции председателя городского совета и магистрата;

- передача некоторых  государственных функций и поручений в ведение муниципалитетов;

          - сохранение функций государственного  контроля и надзора в отношении  использования и управления муниципальной  собственностью и в целом системой  местного хозяйства в рамках  городских образований (при этом деятельность муниципалитетов не должна была противоречить экономической политике государства).

Генезис муниципальной собственности и системы управления городскими хозяйствами отмечен этапностью социально-экономических преобразований, этот процесс отмечен при изучении мирового исторического опыта. Особое место в становлении муниципальных отношений отводится Германии, именно эта страна внесла значительный вклад в экономическое развитие и формирование платформы для последующего укрепления основ муниципального управления.

В Германии предусматривали включение муниципальных образований в единую государственно-экономическую, правовую систему, которая должна была объединить принципы государственного регулирования и традиции общественного уклада. В результате этого города оказались лишенными всякой самостоятельности и попали под жесткую опеку государства. Даже право назначать должностных лиц в городах и сельских общинах, утверждение всех сделок о купле-продаже муниципальной собственности и заключение арендных договоров по использованию собственности муниципалитетов происходило по указанию государственных властей.

Основной заслугой реформаторских преобразований в Германии в тот период было следующее: община стала рассматриваться как основной субъект управления в рамках территориального образования, под объектом самоуправления понималось не население, а его собственность, то есть имущественное владение населения и общины в целом.

Основное внимание в организации муниципального управления Германия уделила выявлению экономической сущности муниципальных образований и определению внешних условий пропорционального сосуществования подобных образований в рамках единого экономического пространства государства. На основе изученных экономических взаимосвязей, были определены полномочия муниципального управления, права и обязанности его органов и должностных лиц. Таким образом, в наиболее общем виде сформировалась германская система муниципальной собственности и управления муниципальными образованиями.

Исторический опыт Англии построен на создании собственной теории управления муниципальными системами. Были определены территориальные основы управления муниципальной собственностью, определена организационная структура, самостоятельность местного хозяйства и самостоятельность местных образований в осуществлении отведенных полномочий. Данная реформа позволила определить соотношение членов муниципальных советов и состав членов парламента в зависимости от численности населения той или иной территории. Муниципальные советы состояли примерно из 48-140 членов, их комитеты и должностные лица наделялись правами принятия и исполнения решений. Организация муниципальных систем в Англии сохранила некоторые ограничения субрегиональных образований в плане возможностей самоопределения и самофинансирования муниципальных территорий. Но именно Англия в идее укрепления муниципальных образований сформировала метрополитенские округа, то есть объединения мелкого городского образования с тяготеющей к нему сельскохозяйственной территорией; именно этот муниципальный подход позволил достаточно укрепить позиции муниципальной собственности и расширить возможности ее управления.

Становление муниципальной собственности и формирование основ управления местным хозяйством в основном завершилось в большинстве стран Европы совсем недавно, также этот процесс отчасти был завершен и в отдельных государствах Америки и Азии. Последующие десятилетия только закрепили исходные основы управления муниципальной собственностью, которые были связаны с развитием экономических основ муниципализма, расширением автономии органов местного самоуправления и усилением общей социальной направленности в деятельности субрегиональных образований. Особое внимание муниципальных властей уделялось обеспечению развития народного образования, социальной поддержке беднейших слоев населения, содержанию больниц, учреждению библиотек, музеев, театров и т. д. Наиболее крупные изменения в плане муниципальной политики произошли после окончания второй мировой войны. [24, с. 71]

На развитие местного самоуправления безусловное влияние оказало развитие теорий муниципального управления, среди наиболее распространенных теорий:

- теория дуализма  муниципального управления, то есть  признание равного воздействия  двух начал – идеального и  материального. Представители этой теории пытались найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местного управления: - как составной части государственной системы, по мнению одних, и как системы общественного управления, по мнению других; сущность теории дуализма заключается в том, что местное управление содержит в себе оба эти начала;

- теория социал-реформизма, сторонники этой концепции в  конце XIX в., представляли муниципальное  управление как противостояние  социал-демократического и социалистического движений, с одной стороны, и коммунистического - с другой. Стратегической установкой коммунистов был ориентир на мировую социалистическую революцию; теоретики социал-реформизма противопоставляли программе коммунистов программу постепенных реформ, направленных на эффективное использование муниципальной собственности, улучшение политического и социально-экономического положения трудящихся, при этом отводя значительную роль органам муниципального управления. Эта теория стала основой муниципальной политики социал-демократических и социалистических партий и оказала заметное воздействие на политику коммунистических партий таких стран, как Италия и Франция, представители этих стран активно и достаточно результативно участвовали в выборах муниципальных властей в послевоенные годы.

    Опираясь на  исторический опыт и генезис  муниципальных систем управления, необходимо исследовать и классифицировать  основные, типичные модели управления  муниципальной собственностью. И  здесь важно отметить, что зарубежные  страны накопили значительный опыт создания и функционирования разнообразных моделей в управлении муниципальной собственностью. Эти модели различаются, в первую очередь по характеру выделения и закрепления муниципальной собственности, и в связи с этим, принципов формирования органов местного управления, а также определения характера взаимоотношений органов муниципального управления с органами государственной власти. Во вторую очередь деятельность муниципальных властей определяется законодательным порядком в стране и, следовательно, компетенцией местного управления, а также сочетанием форм государственных и исполнительно-распорядительных органов в системе управления муниципальным образованием.[22, с. 52-54]

         На основании данного исторического  опыта сформировались современные методы управления муниципальной собственностью.