Расходы на образование – составная часть расходов на социальную сф-ру

-за «нецелевое» расходование  средств не применялись бы  соответствующие санкции, а многочисленные контрольные органы не следили бы за «строго целевым» расходованием бюджетных средств /49, с. 5-11/.

В то же время права, предоставленные законодательством в области образования, и сложная финансовая ситуация прямо подвигают образовательные учреждения к маневрированию финансовыми ресурсами, соединению в едином потоке бюджетных и внебюджетных средств, самостоятельной переброске средств с одной сметной статьи на другую и т.д.

Смета бюджетного учреждения, в том  числе и образовательного, представляет собой основной плановый документ для финансирования. Она определяет объем, целевое направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения /55, с. 26-38/.

Утвержденная в установленном порядке вышестоящим органом управления, смета является единственно законным основанием для расходования выделяемых из бюджета финансовых средств /59, с. 347-349/. Следовательно, в конечном итоге смета отражает позицию органов государственного управления образованием по отношению к расходованию бюджетных средств, то есть, смета – это предписание образовательному учреждению израсходовать определенные средства установленным образом. Иначе говоря, смета представляет собой директивный план расходов, отражающий односторонний характер отношений с бюджетом образовательных учреждений, состоящих на сметном финансировании.

Бюджетная смета образовательного учреждения является росписью расходов учреждения по статьям экономической классификации Бюджетной Классификации Российской Федерации, т.е. более или менее детальным распределением расходов по видам или группам /23, с. 7-12/. При этом степень детализации расходов определяется действующим порядком финансирования и, по нашему мнению, безусловно зависит во многом от субъективных факторов. Достаточно вспомнить, что еще в 1990 г. бюджетное финансирование учреждений, организаций и предприятий производилось по 12 статьям. В настоящее время количество статей экономической классификации увеличено в целом до 161. Следует ясно представлять, что любая классификация, в том числе и Бюджетная, носит во многом условный характер и является, если можно так сказать, компромиссной.

Поэтому для осуществления любого конкретного расходования бюджетных средств необходимо предусмотреть этот объем расходов в утвержденной смете, т.е. нужно до наступления соответствующего «расходного» периода иметь соответствующее сметное назначение по одной из более чем ста статей расходов /9, с. 10-16/.

Реально трудно предположить, что на стадии подготовки планового документа, а смета – плановый документ, как минимум за несколько месяцев до планируемого периода можно предусмотреть все необходимые расходы в столь детальном разрезе. Отсюда неизбежно имеет место приблизительность при составлении сметы, необходимость ее последующей корректировки, в том числе перемещения назначений между статьями запланированных таким образом расходов/61, с. 167-169 /. Для минимизации подобной работы необходимо научно-обоснованное методическое и организационное обеспечение, которое в настоящее время отсутствует.

С учетом того, что федеральный  бюджет утверждается в своей расходной части в основном в разрезе функциональной, а отнюдь не экономической классификации (за исключением двух статей расходов по разделу «Образование», но это скорее исключение, подтверждающее общее правило), следует подчеркнуть, в первую очередь, общегосударственную и аналитическую направленность классифицирования бюджетных расходов /2/. Это является свидетельством того, что законодатель при формировании бюджета, прежде всего, ставит целью израсходовать бюджетные средства на определенные функции государства (например, на образование).

Законом «Об образовании» от 10.07.92г. № 3266-1 в редакции от 16.11.97г. предоставлено право образовательным учреждениям самостоятельного определения порядка и направлений расходования всех своих совокупных средств, включая определение их доли, направляемой на оплату труда работников /31/.  Следовательно, нет законодательно установленной необходимости централизованного определения порядка и направлений расходования всех бюджетных, а тем более – внебюджетных средств образовательного учреждения. С этих позиций любые расходы образовательного учреждения, произведенные в установленном им самим порядке являются целевыми. Единственное условие, которое может быть в каком-то смысле использовано в качестве ограничительного при определении направлений расходования бюджетных средств, это - соответствие осуществленных расходов на достижение основной цели, для которой создано образовательное учреждение.

В соответствии со статьей 12 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.92г. № 3266-1 в редакции от 16.11.97г. образовательным процессом признается реализация одной или нескольких образовательных программ, содержание, воспитание обучающихся, воспитанников. Исходя из этого определения целевым расходованием средств, выделяемых на реализацию функции государства по поддержке системы образования, должно считаться их расходование на реализацию одной или нескольких образовательных программ, содержание, воспитание обучающихся, воспитанников.

Если расходы образовательного учреждения осуществлены в рамках этих задач, то они должны считаться целевыми. При этом не имеет значения соотношение составляющих этих расходов, если это не нарушает целостность образовательного процесса.

Таким образом, действующее законодательство (законодательство, а не подзаконные акты и сложившаяся практика их реализации) предоставляет образовательным учреждениям самим расходовать выделяемые средства для осуществления образовательного процесса как основной цели, на достижение которой направлена их деятельность, для реализации которой эти учреждения созданы.

Представим данные об объемах финансирования образования в целом  за 1995-2005 годы в таблице 1.1.

Как видно из данных, представленных в табл.1.1 расходы на образование федерального бюджета крайне малы, хотя и следует отметить в последние годы (начиная с 2001 г.) рост удельного веса расходов на образование в общем объеме расходов бюджета РФ /27, с. 70-78/;/44/.

Таблица 1.1 -   Расходы на образование в РФ (1995-2004 гг.), в млн. руб.

Как видно из данных, представленных в табл.1.1 расходы на образование федерального бюджета крайне малы, хотя и следует отметить в последние годы (начиная с 2001 г.) рост удельного веса расходов на образование в общем объеме расходов бюджета РФ.

С 1992 г. произошел отказ от ранее  введенного нормативного финансирования образовательных учреждений и возврат к сметному финансированию по укрупненным статьям расходов: заработная плата, стипендии и коммунальные платежи.

В системе образования в последнее  десятилетие развернулись противоречивые процессы, особенно если отдельно рассматривать общее и профессиональное образование.

До 1994 г. включительно затраты на общее  образование как доля ВВП росли,  на профессиональное -  резко снижались 

С 1995 г.  в образовательной сфере  начинается накопление задолженностей -  прежде всего, по оплате коммунальных услуг.

С 1996 года  область долгов расширяется  -  в системе нарастают долги по заработной плате. Особенно остро проблема долгов по заработной плате затронула  общее образование, до конца она не решена и до настоящего времени.

Представление же об ухудшении ситуации с финансированием образования до 1995 г. связано, прежде всего,  с постоянным падением  объема ВВП и регулярным недофинансированием, т е. с не полным получением обещанных средств /55, с. 26-38/.

Исполнение бюджета, как правило, составляло  75-80% от плана. К настоящему моменту объем долгов по оплате коммунальных услуг в системе образования, или кредитования ее естественными монополиями,  составляет  около 25 млрд. руб., Такого рода кредиты позволяют системе образования выживать, но не позволяют наладить нормальный экономический механизм  (часть реально поступающих в нее средств неизбежно уходит в «тень», чтобы не быть «описанной» за долги).

В 2000 году практически удалось за счет увеличения бюджетного финансирования учебных заведений профессионального образования и использования на оплату коммунальных услуг части внебюджетных доходов системы, прежде всего, от сдачи образовательными учреждениями  учебных и подсобных площадей в аренду, погасить эту  задолженность по системе высшего образования. Она также медленно стала сокращаться и в общем образовании./53/

Вместе с тем уровень долгов остается весьма значительным. - 10,8% от общего объема расходов консолидированного бюджета на образование. Высокой – на уровне 0,7 млрд. руб. остается задолженность по заработной плате (с пенями и штрафами порядка 3,2 млрд. руб.) /30, с. 38-44/.

Проблема долгов по заработной плате  стала одним из наиболее сильных  тормозов в перестройке организационно-экономического механизма системы образования, прежде всего, школьного. Рационализация собственной деятельности  образовательных учреждений их руководителями, учителями и профсоюзами ставится в прямую зависимость от предварительного выполнения ранее взятых бюджетных обязательств.

Объем расходов определяется на основе взаимосвязанных друг с другом смет, разрабатываемых в учреждениях непроизводственной сферы и расчетов ассигнований, составляемых в финансовых органах.

В основу расчетов кладутся показатели деятельности учреждений, характеризующие обслуживающие контингенты (количество учащихся, учетных групп, классов, число коек, проведенных операций и т.д.). При этом учитывается время функционирования в течение года.

Эти показатели служат расчетными единицами. Денежный расход на расчетную единицу устанавливается по норме, обеспечивающей функционирование и развитие бюджетного учреждения /3, с. 12-17/.

Основной принцип расходования бюджетных средств - строгое их регламентирование по назначению и времени. Учреждение не вправе расходовать денежные средства на цели, не предусмотренные сметой.

Сметное финансирование при низком уровне индексации расходов учебных заведения привело к значительному недофинансированию.

Фактически бюджетное финансирование покрывало потребность учебных  заведений в 1995-2000 гг. от 40 до 70%.

Это привело к неудовлетворительному состоянию материальной базы учебных заведений, обусловило задержки в оплате труда педагогического персонала, вызвало отток квалифицированных кадров /10, с. 25-29/.

Таким образом, размеры бюджетного финансирования не соответствуют потребностям в ресурсном обеспечении образовательных услуг, гарантии предоставления которых населению декларированы государством.

Очевидно, что в ближайшие годы государство не сможет восстановить прежние масштабы ресурсного обеспечения системы образования /12, с. 32-34/.

Для современного бюджетного процесса характерно отсутствие системы анализа  эффективности использования выделяемых государством средств со стороны органов государственной власти.

Количество высших учебных  заведений в России увеличилось  по сравнению с 1990 г. почти на 11,8% и достигло в 2003 г. 580. Численность студентов высших учебных заведений на 10 тыс. населения достигла в 2003 году 221, что является самым высоким уровнем с 1990 г. По сравнению с 1998 г. она выросла более, чем на 25,5%. Общее число студентов, приходящееся на 10 тыс. населения, сокращалось вплоть до 1999 г. Это сокращение происходило в основном за счет учащихся по заочной и вечерней формам обучения /14, с.19-24/.

Таблица 1.2  -  Основные показатели развития сферы образования